Sentenza n. 482/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente contestava, innanzitutto, la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001, deducendo la violazione del principio di irretroattività delle sanzioni afflittive, poiché il termine di novanta giorni dall’ordine di demolizione del 2013 era decorso prima dell’entrata in vigore della legge n. 164/2014, che aveva introdotto la sanzione. Deduceva inoltre l’assenza del presupposto sanzionatorio, sostenendo che l’opera cui si riferiva la precedente ordinanza era stata autorizzata dal titolo edilizio del 1992, nonché la prescrizione della sanzione. Quanto all’ordine di demolizione della tettoia, denunciava violazione degli artt. 3 e 7 ss. della l. 241/1990 e degli artt. 31 e 9-bis del d.P.R. 380/2001, difetto assoluto di istruttoria e motivazione, sostenendo che la tettoia fosse ricompresa nello stato legittimo dell’immobile risultante dalla concessione edilizia del 1992 e dalla relativa variante. In subordine, deduceva che si trattava di una tettoia leggera, aperta sui lati, amovibile, priva di autonomia funzionale e destinata soltanto a proteggere dagli agenti atmosferici, sicché non avrebbe potuto essere assoggettata alla sanzione demolitoria più grave, ma eventualmente alla sanzione pecuniaria prevista per interventi soggetti a SCIA. Infine, lamentava che il Comune avesse ignorato l’istanza di accesso agli atti presentata durante il procedimento, impedendo l’effettivo esercizio della partecipazione procedimentale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l’ordinanza impugnata. In relazione alla sanzione pecuniaria di 20.000 euro, ha applicato il principio affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 13/2023, secondo cui la sanzione dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 non può essere applicata quando il termine di novanta giorni per ottemperare all’ordine di demolizione sia già inutilmente decorso prima dell’entrata in vigore della l. 164/2014, anche se l’inottemperanza è stata accertata successivamente. Poiché nel caso concreto il termine era scaduto nel 2013, la sanzione era illegittima; tale ragione è stata ritenuta decisiva e assorbente rispetto alle ulteriori censure sulla sanzione. Quanto alla demolizione della tettoia, il Collegio ha ritenuto fondata la censura di difetto di istruttoria, valorizzando l’affermazione della ricorrente secondo cui l’opera era già autorizzata dalla concessione edilizia del 1992 e dalla variante, nonché la mancata costituzione e contestazione del Comune. Ha inoltre ritenuto autonomamente fondata la censura relativa alla natura dell’opera: dalle fotografie risultava una tettoia monofalda, aperta sui lati, di modeste dimensioni, realizzata con materiali leggeri, bullonata alle murature e facilmente amovibile. Tali caratteristiche la riconducevano alle tettoie leggere prive di autonomia e non assimilabili a un ambiente interno. Secondo il giudice, un’opera di tale natura non integra una nuova costruzione di rilevante impatto urbanistico e, ove abusiva, è soggetta alla sanzione pecuniaria prevista per interventi soggetti a SCIA, non alla demolizione prevista per interventi più incisivi o realizzati in totale difformità. Le ulteriori censure non sono state esaminate in applicazione della regola della ragione più liquida. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi - prima dell'entrata in vigore della l. n. 164 del 2014 - abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all'ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore.

  La sanzione può applicarsi solo quando il termine di novanta giorni per ottemperare all’ordine di demolizione sia decorso dopo l’entrata in vigore della l. 164/2014; non è applicabile retroattivamente a inottemperanze già consumate prima di tale data.

• l. 164/2014

  Ha introdotto nel testo unico edilizia la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis; tale previsione non può colpire inottemperanze il cui termine di novanta giorni sia già scaduto anteriormente alla sua entrata in vigore.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Lo stato legittimo dell’immobile deve essere ricostruito sulla base del titolo edilizio che ne ha previsto o legittimato la costruzione, dell’ultimo titolo relativo all’intero immobile e degli eventuali titoli successivi concernenti interventi parziali.

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordinanza repressiva deve essere sorretta da un’istruttoria e da una motivazione adeguate, anche con riguardo alla verifica dello stato legittimo dell’immobile e della concreta natura dell’opera.

• art. 7 l. 241/1990

  L’effettiva partecipazione procedimentale richiede che il destinatario possa conoscere gli elementi istruttori rilevanti e interloquire utilmente prima dell’adozione del provvedimento.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  La tettoia leggera, aperta e priva di autonomia funzionale, secondo la qualificazione operata dal giudice, rientra nell’ambito degli interventi soggetti a SCIA.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  Per la realizzazione abusiva di interventi soggetti a SCIA trova applicazione la sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile, non la demolizione prevista per interventi edilizi di maggiore impatto.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  La sanzione demolitoria è riservata agli interventi di più rilevante impatto urbanistico non assentiti o realizzati in totale difformità; non si applica alla tettoia leggera descritta nella decisione.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 non è applicabile quando il termine di novanta giorni per ottemperare all’ordine di demolizione sia inutilmente decorso prima dell’entrata in vigore della l. 164/2014, anche se l’inottemperanza sia stata accertata successivamente.
• Nella verifica dell’abusività di un’opera edilizia, l’amministrazione deve ricostruire lo stato legittimo dell’immobile sulla base dei titoli edilizi rilevanti, compresi quelli relativi a interventi sull’intero fabbricato e gli eventuali titoli successivi per interventi parziali; l’omessa considerazione di tali titoli integra difetto di istruttoria e di motivazione.
• Una tettoia di modeste dimensioni, aperta lateralmente, realizzata con materiali leggeri, facilmente amovibile e priva di autonomia funzionale non integra una nuova costruzione di significativo impatto urbanistico quando svolge soltanto una funzione pertinenziale di riparo dagli agenti atmosferici.
• Per una tettoia leggera priva delle caratteristiche di solidità, stabilità e immobilizzazione proprie della nuova costruzione, l’eventuale abusività è sanzionabile con la misura pecuniaria prevista per gli interventi soggetti a SCIA, non con la demolizione riservata agli interventi di maggiore impatto urbanistico o in totale difformità.
• La partecipazione procedimentale è effettiva solo se il destinatario può conoscere gli atti istruttori rilevanti e formulare osservazioni utili; l’omessa ostensione degli atti posti a fondamento dell’ordinanza può incidere sulla legittimità del provvedimento finale.

Come è indicizzato