Sentenza n. 1048/2026 - Ancona, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune di Colmurano, quale ente esponenziale della comunità locale, ha impugnato la DGR Marche n. 2052/2024 e gli atti connessi, nonché, con motivi aggiunti, le successive DGR n. 725/2025, n. 1247/2025 e n. 1748/2025. Ha contestato l’accorpamento dell’Istituto Comprensivo di Colmurano con l’Istituto Omnicomprensivo di San Ginesio, sostenendo che la scelta fosse stata elaborata senza adeguata concertazione e senza il sostegno degli enti territoriali coinvolti, i quali avrebbero prospettato l’alternativa dell’accorpamento con l’Istituto Comprensivo di Mogliano. Sono stati dedotti la violazione della disciplina statale e regionale sul dimensionamento della rete scolastica, delle linee guida e degli indirizzi regionali, il difetto di istruttoria e di motivazione, l’omessa considerazione della natura montana, della fragilità socioeconomica e degli effetti del sisma sui territori interessati, nonché l’illogicità della preferenza accordata all’accorpamento con San Ginesio rispetto a quello con Mogliano. Il Comune ha inoltre sostenuto che le DGR n. 725/2025 e n. 1247/2025 si fossero limitate a integrare apparentemente e postumamente la motivazione originaria, senza un effettivo riesame conforme alle ordinanze cautelari del TAR. Con riferimento alla programmazione per l’anno scolastico 2026/2027, ha dedotto l’illegittimità derivata degli atti precedenti e vizi propri, lamentando il mancato esame della richiesta di ripristino dell’autonomia dell’istituto e una motivazione meramente per relationem.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e tutti i motivi aggiunti. Ha ritenuto legittima, in linea generale, la riduzione del numero delle autonomie scolastiche regionali nel limite del contingente statale, chiarendo che la disciplina statale determina il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi, ma non impone la soppressione dei plessi scolastici né impedisce alle Regioni di accorpare istituti, anche situati in Comuni montani. La tutela delle aree montane richiede la salvaguardia del presidio scolastico e del servizio sul territorio, non necessariamente il mantenimento dell’autonomia giuridica della singola istituzione. Il Collegio ha riconosciuto che le prime deliberazioni presentavano carenze motivazionali quanto alla preferenza per San Ginesio rispetto a Mogliano e per questo il TAR aveva disposto due riesami cautelari. Ha tuttavia ritenuto che la DGR n. 1247/2025 avesse definitivamente colmato tali lacune, illustrando le ragioni orografiche, logistiche, funzionali, organizzative ed economiche della scelta: continuità territoriale tra Colmurano e San Ginesio, relazioni già esistenti, maggiore ricettività e stabilità dell’istituto ricevente, esperienza nella gestione di plessi montani, mantenimento dei presidi locali, continuità didattica e ottimizzazione delle risorse. La Regione aveva inoltre motivato il discostamento dai pareri e dalle proposte emerse nella fase istruttoria, ritenuti non vincolanti, e aveva spiegato perché la natura montana del territorio non imponesse il mantenimento dell’autonomia scolastica. Il TAR ha escluso che vi fosse stata violazione delle ordinanze cautelari: il remand cautelare impone il riesame degli specifici profili indicati dal giudice, ma restituisce all’amministrazione il potere di rideterminarsi anche confermando il risultato precedente. Quanto alla programmazione 2026/2027, il Collegio ha ritenuto legittima la conferma dell’assetto precedente, poiché la Provincia di Macerata non aveva formulato una motivata proposta tecnica di modifica e non erano stati forniti elementi oggettivi per dimostrare l’insostenibilità dell’accorpamento. Le spese sono state compensate tra tutte le parti per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 138 d.lgs. 112/1998

  La programmazione della rete scolastica e dell’offerta formativa rientra nelle competenze regionali secondo il quadro di riparto richiamato dagli atti impugnati.

• art. 19, commi 5-ter, 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies, d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011, come modificato dalla l. 197/2022

  La disciplina statale individua, sulla base della popolazione scolastica regionale e di ulteriori parametri, il contingente degli organici dei dirigenti scolastici e dei DSGA e il limite delle autonomie scolastiche, lasciando alle Regioni il dimensionamento concreto della rete.

• art. 1, comma 557, l. 197/2022

  Ha modificato l’art. 19 del d.l. 98/2011, introducendo il nuovo sistema di determinazione e distribuzione regionale del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei DSGA.

• art. 1, comma 1, d.i. 127/2023

  a decorrere dall’anno scolastico 2024/2025 i criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni tengono conto del parametro della popolazione scolastica regionale […], nonché della necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche

  La salvaguardia delle istituzioni scolastiche in aree montane opera nella determinazione a monte del contingente e non impone il mantenimento dell’autonomia giuridica di ogni singolo istituto; è sufficiente preservare il presidio scolastico locale secondo una valutazione regionale complessiva.

• art. 2 d.P.R. 233/1998

  È richiamato quale disciplina che consente, in via eccezionale, la costituzione di istituti omnicomprensivi; il giudice considera tale criterio nell’ambito della valutazione complessiva della legittimità dell’accorpamento.

• art. 59 c.p.a.

  L’istanza di esatta esecuzione delle ordinanze cautelari è stata respinta, poiché il remand cautelare vincola l’amministrazione soltanto al riesame degli specifici profili indicati dal giudice e non impone la sospensione dell’intero procedimento né un determinato esito finale.

Massime di principio

• La disciplina statale sul dimensionamento scolastico, nel determinare il contingente regionale degli organici dei dirigenti scolastici e dei DSGA sulla base della popolazione scolastica e di parametri perequativi, non impone la corrispondenza numerica tra organico e istituzioni scolastiche né la soppressione dei plessi; spetta alla Regione individuare, nell’ambito della propria programmazione, quali istituzioni accorpare o riorganizzare.
• La clausola di salvaguardia delle istituzioni scolastiche situate nei Comuni montani non attribuisce un diritto al mantenimento dell’autonomia giuridica della singola scuola: la tutela può essere realizzata mediante la conservazione del plesso e del servizio scolastico sul territorio, anche attraverso l’aggregazione a un’altra istituzione e l’assegnazione a una dirigenza unica.
• Le scelte regionali di dimensionamento della rete scolastica, pur connotate da ampia discrezionalità programmatoria, devono essere sorrette da un’istruttoria e da una motivazione idonee a rendere comprensibili il confronto tra le alternative concretamente emerse, il bilanciamento delle caratteristiche territoriali e organizzative e le ragioni del discostamento dai pareri acquisiti; il sindacato giurisdizionale è ammesso in presenza di errori, irrazionalità o irragionevolezza.
• Il riesame disposto dal giudice amministrativo con una misura cautelare propulsiva vincola l’amministrazione alla rivalutazione degli specifici profili indicati nella pronuncia, ma non predetermina il risultato né priva l’amministrazione del potere di confermare la decisione originaria con una motivazione adeguata; il nuovo atto è espressione di riedizione del potere amministrativo e non di mera attività esecutiva.
• I pareri e le proposte degli enti coinvolti nel procedimento di programmazione scolastica, ove non qualificati come vincolanti dalla disciplina applicabile, devono essere considerati ma non impediscono alla Regione di adottare una soluzione diversa, purché la scelta sia sorretta da un’istruttoria coerente e da una motivazione che dia conto delle ragioni del dissenso.
• La conferma dell’assetto della rete scolastica per un successivo anno scolastico è legittima quando l’amministrazione valuti il quadro normativo e organizzativo vigente e non emergano elementi tecnici oggettivi e adeguatamente motivati tali da dimostrare l’insostenibilità dell’assetto già adottato.

Come è indicizzato