Sentenza n. 138/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

L’associazione, titare dal 1993 dell’uso di immobili comunali destinati ad attività di protezione civile e beneficiaria della rinnovata concessione disposta con deliberazione della Giunta comunale n. 104/2024, ha impugnato la deliberazione n. 22/2025, con cui la Giunta aveva revocato la concessione, nonché gli atti successivi di sgombero e diffida. Ha dedotto: incompetenza della Giunta, sostenendo che la revoca della concessione costituisse atto di gestione spettante alla dirigenza ai sensi dell’art. 107 TUEL e dei regolamenti comunali; violazione degli artt. 3 e 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento e difetto di motivazione; difetto di istruttoria, sviamento e contraddittorietà; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, per mancata dimostrazione di un interesse pubblico concreto e attuale, omesso bilanciamento con l’interesse dell’associazione e mancata valutazione di misure alternative meno gravose. Il Comune aveva motivato la revoca richiamando un sopralluogo nel quale erano stati riscontrati materiali deteriorati, abbandonati o di risulta, l’uso improprio o privato dei locali, la conflittualità tra associazioni e la necessità di ripristinare trasparenza e legalità. Nel corso del giudizio il TAR aveva già sospeso cautelarmente gli atti, ordinando il riesame della revoca previa partecipazione dell’associazione. Il Comune aveva comunicato l’avvio di un procedimento di riesame, ma riferendolo erroneamente alla deliberazione concessoria originaria, anziché alla revoca, e non lo aveva concluso né aveva adottato un nuovo provvedimento valutando la memoria partecipativa dell’associazione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente escluso il difetto di legittimazione a ricorrere, rilevando che l’associazione era titolare del rapporto concessorio relativo a uno degli immobili e che la revoca incideva direttamente sulla sua posizione giuridica. Nel merito ha accolto il ricorso e tutti i motivi aggiunti, ritenendo fondata la censura relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento. La deliberazione impugnata era un provvedimento di secondo grado, discrezionale e incidente su un precedente atto ampliativo della sfera giuridica privata; pertanto, la comunicazione di avvio era necessaria ai sensi dell’art. 7 l. 241/1990, in assenza di ragioni d’urgenza esplicitate nel provvedimento. La richiesta di chiarimenti del 29 gennaio 2025 non poteva sostituire la comunicazione di avvio, sia perché indirizzata ad altra associazione, sia perché non indicava l’intenzione di revocare la concessione né assegnava un termine per le osservazioni. Il Comune non ha dato corretta esecuzione alle ordinanze cautelari: ha avviato un procedimento di riesame riferito all’atto sbagliato, lo ha qualificato impropriamente come procedimento ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, non ha valutato la memoria dell’associazione del 4 ottobre 2025 e non ha concluso il procedimento con un nuovo provvedimento. Il TAR ha escluso che l’art. 21-octies, comma 2, possa essere utilizzato per presumere a priori l’irrilevanza del contributo partecipativo: o il vizio partecipativo è in concreto non invalidante perché l’amministrazione dimostra che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso, oppure il provvedimento è illegittimo. Nel caso concreto il Comune non ha fornito tale dimostrazione, mentre l’apporto dell’associazione avrebbe potuto incidere sulla ricostruzione dei fatti, sull’individuazione dei responsabili delle irregolarità, sulla valutazione del ruolo sociale svolto e sull’adozione di soluzioni alternative alla revoca. Sono stati quindi annullati la deliberazione di revoca, le ordinanze di sgombero, l’ordine di ottemperanza/diffida e l’ordinanza di sgombero coattivo, con salvezza del potere del Comune di adottare ulteriori provvedimenti all’esito di un effettivo contraddittorio procedimentale. Le spese sono state poste a carico del Comune, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 107 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  La ricorrente ha sostenuto che la revoca della concessione costituisse atto di gestione amministrativa spettante alla dirigenza; la questione è stata assorbita dal TAR in ragione dell’accoglimento per il vizio partecipativo.

• art. 48 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla competenza della Giunta; la censura è stata assorbita.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio è necessaria, quale principio generale dell’azione amministrativa, nei procedimenti discrezionali di ritiro o revoca di precedenti provvedimenti favorevoli, salvo particolari ragioni d’urgenza adeguatamente esplicitate.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente per il difetto di motivazione; la relativa censura è stata assorbita dopo l’accoglimento della doglianza partecipativa.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La non annullabilità per omessa comunicazione di avvio presuppone una dimostrazione concreta, in giudizio, dell’immutabilità del contenuto del provvedimento. La norma non consente all’amministrazione di qualificare preventivamente come irrilevante il contributo partecipativo né di sostituire il riesame effettivo dell’atto.

• art. 24 Cost.

  La necessità del contraddittorio endoprocedimentale nei procedimenti di ritiro di atti favorevoli è collegata anche alla tutela del diritto di difesa.

Massime di principio

• Nei procedimenti discrezionali di revoca o annullamento d’ufficio di precedenti provvedimenti favorevoli, l’amministrazione deve comunicare l’avvio del procedimento ai destinatari dell’atto, salvo particolari ragioni d’urgenza specificamente esplicitate nel provvedimento finale.
• Una richiesta di chiarimenti non equivale a comunicazione di avvio del procedimento quando non individua l’intenzione dell’amministrazione di adottare un provvedimento di ritiro, non indica il responsabile e il termine per presentare osservazioni e, inoltre, è indirizzata a un soggetto diverso dal destinatario del provvedimento.
• L’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 non consente di considerare aprioristicamente irrilevante il contributo partecipativo: la sanatoria del vizio procedimentale opera solo se l’amministrazione dimostra in giudizio che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.
• Quando il privato dispone di elementi potenzialmente idonei a incidere sulla ricostruzione dei fatti, sull’individuazione dei responsabili delle irregolarità o sulla scelta di misure alternative meno gravose, l’omessa comunicazione di avvio non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• L’amministrazione che, in esecuzione di un ordine giudiziale di riesame, avvia il procedimento sull’atto sbagliato, non valuta il contributo partecipativo acquisito e non conclude l’iter con un nuovo provvedimento non dà corretta esecuzione all’ordine di riesame; gli atti successivi fondati sull’atto originariamente viziato restano illegittimi.

Come è indicizzato