Sentenza n. 2689/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Tre comproprietari di un terreno agricolo di 3.719 mq, sul quale negli anni Ottanta erano state realizzate tre abitazioni, hanno impugnato l’ordinanza comunale di sospensione dei lavori e di divieto di disposizione dei suoli e delle opere. Hanno dedotto: (1) violazione degli artt. 18 e 35, comma 18, della l. 47/1985 e dell’art. 39 della l. 724/1994, sostenendo che sulle domande di condono presentate nel 1995 si fosse formato il silenzio-assenso e che il Comune dovesse prima rimuovere in autotutela i titoli taciti; (2) violazione dell’art. 30 d.P.R. 380/2001, difetto di istruttoria e motivazione, contestando la lottizzazione materiale in ragione delle dimensioni contenute delle abitazioni, della pretesa urbanizzazione dell’area e della sua inclusione in un piano particolareggiato di recupero adottato nel 1990; (3) violazione dell’art. 8 CEDU e dei principi di buona fede e affidamento, richiamando l’uso degli immobili come abitazioni da lungo tempo e il decorso del tempo; (4) violazione degli artt. 7 l. 241/1990 e 9 l.r. Sicilia 7/2019 per omessa comunicazione di avvio e mancata partecipazione al procedimento. In discussione orale è stata inoltre prospettata, per la prima volta, la non applicabilità della disciplina perché la lottizzazione sarebbe stata realizzata prima della sua introduzione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto solo per uno dei tre ricorrenti e limitatamente ai motivi terzo e quarto; per gli altri ricorrenti è stato respinto. Il primo motivo è infondato: l’eventuale condono, anche tacito, dei singoli fabbricati non sana la lottizzazione, che va valutata unitariamente, né impone la previa rimozione in autotutela dei titoli edilizi. È infondato anche il secondo motivo: recinzioni e cancelli che dividono il fondo in quattro porzioni, tre abitazioni e una stradella comune, considerati insieme agli elementi catastali e negoziali, dimostrano una trasformazione complessiva diretta a creare un insediamento residenziale autonomo; la ridotta estensione del fondo non esclude la lottizzazione. I ricorrenti non hanno documentato né la capacità edificatoria della zona né le opere di urbanizzazione idonee a servire l’insediamento; il piano di recupero del 1990, successivo alla trasformazione contestata, non ne determina la sanatoria. La censura temporale formulata soltanto oralmente è inammissibile perché nuova e, comunque, infondata: la sequenza di opere e atti negoziali non risulta interamente conclusa prima del 17 marzo 1985, data di entrata in vigore della l. 47/1985. La censura ex art. 8 CEDU è respinta: l’ordinanza non dispone demolizione o rilascio e i ricorrenti non hanno allegato specifiche condizioni di vulnerabilità o l’impossibilità di reperire altra sistemazione. Quanto a buona fede e affidamento, la censura è respinta per i due ricorrenti che avevano partecipato alla trasformazione o ne conoscevano la conformazione; è invece fondata per il ricorrente che aveva acquistato nel 2020, mediante decreto di trasferimento giudiziale, dopo la trasformazione e senza che risultassero elementi sufficienti a dimostrarne la conoscenza dell’abuso. L’accertamento oggettivo della lottizzazione resta fermo, ma l’ordinanza non poteva assimilare la sua posizione a quella degli altri senza istruttoria e motivazione individualizzate. Anche la censura sulla mancata partecipazione è accolta solo per tale acquirente: poiché l’accertamento richiede una valutazione complessa e individualizzata, il contraddittorio era dovuto; non è dimostrato che il provvedimento avrebbe avuto necessariamente lo stesso contenuto nei suoi confronti. L’ordinanza è quindi annullata in parte qua, salva la riedizione del potere comunale previa partecipazione e specifica valutazione della sua posizione, ferma la configurabilità oggettiva della lottizzazione. Spese integralmente compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  Dalla lettura delle su riportate disposizioni consta dunque che l’ordinamento contempla due ipotesi fenomeniche di lottizzazione abusiva che possono verificarsi in modo separato o anche congiuntamente: l’una c.d. “materiale” o “sostanziale”, posta in essere con l’esecuzione di opere in aree di regola non adeguatamente urbanizzate che determinino una trasformazione edilizia ovvero urbanistica del territorio in violazione degli strumenti urbanistici vigenti o adottati o comunque di leggi statali o regionali; l’altra c.d. “cartolare” (definita peraltro correntemente anche come “giuridica” o “negoziale”), che si realizza mediante il compimento di atti di disposizione tra vivi comportanti il frazionamento dei terreni in modo tale da determinarne in maniera inequivocabile la destinazione d’uso a scopo di edificazione contra legem.

  La lottizzazione abusiva può configurarsi come trasformazione materiale del territorio, come frazionamento negoziale cartolare orientato inequivocabilmente all’edificazione, oppure attraverso entrambe le modalità. La fattispecie materiale va valutata considerando unitariamente le opere e l’assetto complessivo, non isolando i singoli manufatti.

• art. 30, comma 7, d.P.R. 380/2001

  Nel caso in esame, tuttavia, l’ordinanza impugnata non dispone la demolizione o il rilascio degli immobili, ma ordina la sospensione dei lavori e vieta di disporre dei suoli e delle opere, prefigurando le ulteriori conseguenze previste dall’art. 30, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001.

  L’ordinanza di cui al comma 7 comporta la sospensione dei lavori e il divieto di disporre dei suoli e delle opere; non equivale, di per sé, a un ordine di demolizione o di rilascio dell’abitazione.

• art. 30, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Nel caso in esame, tuttavia, l’ordinanza impugnata non dispone la demolizione o il rilascio degli immobili, ma ordina la sospensione dei lavori e vieta di disporre dei suoli e delle opere, prefigurando le ulteriori conseguenze previste dall’art. 30, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001.

  Il comma 8 contempla conseguenze ulteriori rispetto all’ordinanza di sospensione, che nel caso deciso non erano ancora state disposte.

• art. 18 l. 47/1985

  Anche aderendo al primo e più restrittivo indirizzo, la fattispecie in esame non può ritenersi interamente esaurita prima dell’entrata in vigore dell’art. 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, avvenuta il 17 marzo 1985, la cui disciplina è stata successivamente integrata dagli artt. 1, comma 3-bis, e 7 del decreto-legge 23 aprile 1985, n. 146, convertito dalla legge 21 giugno 1985, n. 298, e infine trasfusa nell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001.

  La disciplina repressiva della lottizzazione, entrata in vigore il 17 marzo 1985, è applicabile quando la condotta complessiva, composta da segmenti materiali e negoziali, si è perfezionata dopo tale data; la mera anteriorità del primo atto non dimostra che l’illecito fosse già interamente esaurito.

• art. 8 CEDU

  L’art. 8 CEDU tutela il rispetto del domicilio anche quando l’immobile occupato non sia urbanisticamente regolare, ma non attribuisce al responsabile dell’abuso un diritto alla conservazione dell’opera illecita.

  La tutela del domicilio non riconosce un diritto a conservare un’opera abusiva; la proporzionalità richiede una valutazione concreta soprattutto quando la misura determini la perdita dell’abitazione, alla luce delle condizioni personali e familiari e delle alternative abitative.

• art. 7 l. 241/1990

  Un diverso orientamento, seguito dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, distingue invece la natura vincolata delle conseguenze previste dalla legge dall’attività, logicamente antecedente, di accertamento e qualificazione della lottizzazione. Quest’ultima richiede la valutazione congiunta di una pluralità di elementi materiali, catastali e negoziali e non presenta, pertanto, carattere meramente automatico. Ne deriva che, salvo comprovate ragioni di urgenza, ai soggetti interessati deve essere consentito di partecipare al procedimento, rappresentando circostanze potenzialmente idonee a incidere tanto sulla configurabilità della lottizzazione quanto sulle conseguenze applicabili alle rispettive posizioni.

  La comunicazione di avvio è necessaria, salvo comprovate ragioni d’urgenza, quando l’accertamento della lottizzazione richiede una valutazione non automatica di elementi molteplici e le osservazioni degli interessati possono incidere sulla qualificazione o sulle conseguenze individuali.

• art. 9 l.r. Sicilia 7/2019

  Un diverso orientamento, seguito dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, distingue invece la natura vincolata delle conseguenze previste dalla legge dall’attività, logicamente antecedente, di accertamento e qualificazione della lottizzazione. Quest’ultima richiede la valutazione congiunta di una pluralità di elementi materiali, catastali e negoziali e non presenta, pertanto, carattere meramente automatico. Ne deriva che, salvo comprovate ragioni di urgenza, ai soggetti interessati deve essere consentito di partecipare al procedimento, rappresentando circostanze potenzialmente idonee a incidere tanto sulla configurabilità della lottizzazione quanto sulle conseguenze applicabili alle rispettive posizioni.

  La disciplina regionale, insieme all’art. 7 l. 241/1990, impone il contraddittorio quando l’accertamento della lottizzazione non sia meramente automatico, salvo comprovate ragioni d’urgenza.

• art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. 241/1990

  In forza di tale disposizione, il provvedimento non è annullabile quando l’Amministrazione dimostri in giudizio che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.

  L’omessa partecipazione non comporta automaticamente l’annullamento: spetta all’Amministrazione dimostrare in giudizio, con verifica concreta riferita agli argomenti procedimentali ipotizzabili e alla posizione individuale, che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• La lottizzazione abusiva materiale deve essere accertata attraverso una valutazione unitaria della trasformazione urbanistico-edilizia, del carico insediativo e del pregiudizio alla potestà pianificatoria; non è sufficiente isolare le singole costruzioni. Recinzioni, suddivisione del fondo, accessi comuni, edifici e vicende catastali o negoziali possono concorrere a dimostrare la formazione di un insediamento unitario, e la limitata estensione dell’area non esclude la fattispecie.
• Il condono, anche tacito, di singoli manufatti non sana la lottizzazione abusiva, che costituisce fenomeno unitario, e non impone la previa rimozione in autotutela dei titoli edilizi eventualmente formatisi.
• La buona fede del proprietario non elimina né sana l’oggettiva lottizzazione; tuttavia, quando le conseguenze incidono su un acquirente sopravvenuto estraneo alla trasformazione, l’amministrazione deve valutarne individualmente la diligenza al momento dell’acquisto, la conoscenza o conoscibilità dell’abuso, il titolo di provenienza e gli eventuali atti pubblici idonei a ingenerare un’apparenza di regolarità.
• Poiché l’accertamento della lottizzazione richiede la valutazione congiunta di elementi materiali, catastali e negoziali, il procedimento deve essere preceduto dalla partecipazione degli interessati salvo comprovate ragioni d’urgenza. L’omissione non determina automaticamente l’annullamento: l’amministrazione deve dimostrare in concreto che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, tenendo conto della posizione del singolo destinatario.
• La disciplina repressiva della lottizzazione non è applicata retroattivamente quando la trasformazione, valutata nella sua complessiva sequenza materiale e negoziale, si è perfezionata dopo l’entrata in vigore della disciplina, anche se il primo atto della vicenda è anteriore.

Come è indicizzato