Sentenza n. 6351/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la rideterminazione della tariffa incentivante relativa a un impianto fotovoltaico di potenza pari a 838,64 kW, sostenendo che il GSE avesse erroneamente desunto l'artato frazionamento dalla prossimità degli impianti, dalla contiguità originaria delle particelle catastali, dall'identità del soggetto responsabile, dalla coincidenza delle date di presentazione di alcune pratiche e dall'identità del tecnico incaricato. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione del Quinto Conto Energia, del D.M. 23 giugno 2016, della l. 241/1990 e dell'art. 97 Cost., nonché carenza di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, irrazionalità e sviamento, richiamando l'assoluzione pronunciata in sede penale, la legittimità della procedura autorizzativa regionale e l'accertata assenza di violazioni ambientali. In secondo luogo, ha sostenuto che il Quinto Conto Energia non contenesse regole sulla contiguità catastale analoghe a quelle del Quarto Conto Energia e che, pertanto, il GSE non potesse ricavare da tali elementi un artato frazionamento. In terzo luogo, ha contestato l'applicazione del D.M. 23 giugno 2016 e l'esistenza dell'intento elusivo, osservando che le richieste di connessione erano state presentate nel 2010, prima dell'entrata in vigore del Quinto Conto Energia e dell'entrata in esercizio dell'impianto, sicché non sarebbe stato prevedibile il futuro regime tariffario. In quarto luogo, ha invocato la tutela del legittimo affidamento, la buona fede e l'art. 21-nonies l. 241/1990, deducendo che il rapporto incentivante si fosse protratto per oltre dieci anni senza contestazioni e che il GSE non avesse rilevato fatti nuovi rispetto alla precedente ammissione. In via subordinata, ha dedotto la prescrizione decennale del preteso credito restitutorio. Il GSE e i Ministeri hanno chiesto il rigetto.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha respinto il primo motivo, ritenendo irrilevanti, rispetto alla verifica della spettanza degli incentivi, sia l'assoluzione penale relativa alla procedura autorizzativa regionale sia l'accertamento amministrativo in materia ambientale: la verifica del GSE riguarda infatti i requisiti di accesso al Conto Energia, tra cui la potenza dell'impianto, e non la validità dei titoli autorizzativi. Ha inoltre ritenuto che la data di entrata in esercizio costituisca il momento di riferimento per l'accertamento dei requisiti incentivanti, mentre le date delle richieste di connessione rilevano soltanto come indizi non decisivi. Ha respinto il secondo motivo, affermando che il divieto di artato frazionamento discende dal generale divieto di abuso del diritto e opera anche in assenza di una specifica disposizione del Quinto Conto Energia sulla contiguità catastale. Le disposizioni del Quarto Conto Energia e del D.M. 23 giugno 2016 hanno natura chiarificatrice e non costitutiva del divieto; il GSE può quindi verificare, anche nel regime del Quinto Conto Energia, se più domande riguardino sostanzialmente un unico impianto o iniziative funzionalmente collegate. Il terzo motivo è stato accolto. Pur potendo il GSE accertare in astratto l'artato frazionamento, nel caso concreto gli elementi raccolti non dimostravano con sufficiente precisione e concordanza l'unitarietà dell'impianto o il collegamento funzionale tra gli impianti. Il frazionamento catastale risaliva al 18 gennaio 2011, circa due anni e sette mesi prima dell'entrata in esercizio dell'impianto e prima dell'entrata in vigore del Quinto Conto Energia; inoltre, le particelle non risultavano attualmente contigue e non era stata accertata la condivisione o contiguità di elementi strutturali quali punto di connessione, cabina di consegna o misuratore di scambio. La mera vicinanza degli impianti, la pregressa contiguità catastale, l'identità del soggetto responsabile, l'identità del tecnico e la sincronia di alcune pratiche non erano sufficienti, nel contesto concreto, a provare l'elemento oggettivo dell'artato frazionamento. Il quarto motivo è stato respinto: il controllo del GSE, fondato su attività ispettiva e sull'acquisizione di documentazione integrativa, non costituiva annullamento d'ufficio di una precedente valutazione immutata, ma verifica successiva dei requisiti di accesso agli incentivi. Il GSE dispone di un potere immanente di controllo per tutta la durata del rapporto incentivante e, prima del positivo superamento del controllo, non si consolida un legittimo affidamento sulla spettanza definitiva degli incentivi. È stata respinta anche la censura di prescrizione, poiché il provvedimento conteneva soltanto una riserva di eventuali conguagli e non una concreta richiesta restitutoria. Il TAR ha quindi annullato la nota del 22 settembre 2025 di rideterminazione tariffaria e ha respinto gli altri motivi, compensando le spese.

Norme richiamate

• D.M. 5 luglio 2012 (Quinto Conto Energia)

  La sussistenza dei requisiti di accesso agli incentivi deve essere verificata alla data di entrata in esercizio dell'impianto; il regime non esclude il potere del GSE di accertare un artato frazionamento quale forma di abuso del diritto.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di controllo sulla spettanza degli incentivi; l'esercizio del controllo può condurre alla decadenza parziale e alla conseguente rideterminazione della tariffa. Il potere di verifica può essere esercitato per tutta la durata del rapporto incentivante.

• D.M. 31 gennaio 2014

  Il decreto controlli consente di fondare il rigetto o la decadenza anche su elusioni che determinino un accesso indebito agli incentivi, oltre che sulle violazioni e sugli inadempimenti espressamente contemplati.

• D.M. 23 giugno 2016, art. 5, comma 2, lett. b)

  La disposizione è stata ritenuta non costitutiva del divieto di artato frazionamento, ma chiarificatrice di una fattispecie elusiva operante anche al di fuori del suo specifico ambito applicativo.

• D.M. 23 giugno 2016, art. 29, commi 1, 2 e 3

  Gli elementi previsti dalla disposizione possono fungere da indici della fattispecie elusiva, senza esaurire né costituire il generale divieto di artato frazionamento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell'annullamento d'ufficio non si applica automaticamente al controllo ispettivo del GSE volto ad accertare successivamente la sussistenza dei requisiti incentivanti, quando non vi sia una mera rivalutazione di fatti già compiutamente esaminati.

• art. 2946 c.c.

  La questione della prescrizione decennale non è stata esaminata in concreto, perché il provvedimento impugnato conteneva soltanto una riserva di eventuali conguagli e non una richiesta restitutoria attuale.

Massime di principio

• Il divieto di artato frazionamento degli impianti fotovoltaici costituisce applicazione del generale divieto di abuso del diritto e opera anche quando il regime incentivante applicabile non contenga una specifica disposizione sulla contiguità catastale o sul frazionamento.
• Il GSE può verificare, nell'ambito di qualsiasi regime incentivante, se più impianti formalmente distinti costituiscano in concreto un unico impianto o iniziative funzionalmente collegate, al fine di impedire l'accesso a tariffe o procedure più favorevoli mediante elusione delle regole di potenza.
• La prova dell'artato frazionamento richiede un quadro di elementi gravi, precisi e concordanti, idoneo a dimostrare l'unitarietà fisica dell'impianto, il collegamento funzionale tra gli impianti o l'unicità sostanziale dell'iniziativa economica; la mera vicinanza, la pregressa contiguità catastale, l'identità del soggetto responsabile e la sincronia di alcune pratiche, in assenza di elementi strutturali attuali condivisi o contigui, possono non essere sufficienti.
• La data di entrata in esercizio dell'impianto costituisce il momento di riferimento per verificare la sussistenza dei requisiti di accesso al regime incentivante; le date anteriori delle richieste di connessione possono rilevare soltanto come elementi indiziari della diversità delle iniziative e non sono, di per sé, decisive.
• Il potere del GSE di verificare la spettanza degli incentivi permane per tutta la durata del rapporto incentivante e il suo esercizio non integra necessariamente annullamento d'ufficio; prima del positivo superamento del controllo non si consolida, in via generale, un legittimo affidamento sulla spettanza definitiva del beneficio.

Come è indicizzato