Sentenza n. 13021/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti statali e regionali attuativi del meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici negli anni 2015-2018. Ha dedotto l’illegittimità costituzionale e unionale della disciplina, violazione dei principi di irretroattività, legittimo affidamento, libertà d’impresa e concorrenza, nonché violazione di legge ed eccesso di potere per la fissazione tardiva dei tetti regionali, l’adozione tardiva della certificazione del superamento e delle linee guida, e l’alterazione dell’equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura. Con i motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento regionale che individuava le aziende soggette al ripiano e quantificava le somme dovute, contestando anche il calcolo del proprio fatturato e dell’importo di payback.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale. Ha ritenuto che il meccanismo di payback fosse già conoscibile dal 2015 quanto all’esistenza del tetto di spesa, alle percentuali di ripiano poste a carico delle imprese e al criterio proporzionale basato sul fatturato. La successiva fissazione nel 2019 dei tetti regionali al 4,4% non è stata considerata retroattiva o lesiva dell’affidamento, poiché il tetto nazionale della medesima misura era già noto e costituiva un parametro prevedibile. Il payback è stato ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, incidendo ex post sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori senza modificare quantità, prezzi o esiti delle gare. Il TAR ha inoltre richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il sistema ragionevole e proporzionato, conforme alla riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e affidamento. I motivi aggiunti contro il provvedimento regionale sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione: l’attività regionale è meramente tecnico-contabile, vincolata e ricognitiva, priva di esercizio di potere autoritativo, e dà luogo a un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale. La controversia sul corretto calcolo dell’importo deve quindi essere proposta davanti al giudice ordinario, con facoltà di riassunzione entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa, secondo percentuali crescenti e in proporzione all’incidenza del fatturato sul totale della spesa regionale.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Attribuisce alle regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e imporre il pagamento sulla base di dati contabili, senza attribuire loro il potere di determinare autonomamente il tetto o il suo superamento.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, ha posto il relativo ripiano a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale di spesa per dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Ha previsto che il superamento del tetto sia rilevato sulla base del fatturato aziendale al lordo dell’IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza declinatoria.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia sui provvedimenti regionali di quantificazione del payback non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di rapporto obbligatorio relativo a un diritto soggettivo patrimoniale.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  48 per cento della quota di ripiano determinata

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione dell’importo dovuto dalle aziende; la disciplina è stata successivamente esaminata e parzialmente caducata dalla Corte costituzionale.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha esteso a tutte le aziende fornitrici la riduzione al 48% della quota di ripiano e ha disposto la caducazione delle procedure e dei termini incompatibili con tale estensione.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto il meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018 ragionevole e proporzionato, conforme alla riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività, affidamento e libertà d’impresa.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è retroattivo né lesivo del legittimo affidamento quando l’obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di calcolo basato sul fatturato erano già previsti dalla legge prima delle procedure di gara e dei contratti di fornitura.
• La successiva determinazione dei tetti regionali non viola l’affidamento se questi sono stati fissati nella stessa misura del tetto nazionale già normativamente previsto e conoscibile dagli operatori del settore.
• Il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzi o risultati dell’affidamento, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa fornitrice in base a un obbligo legale di compartecipazione alla spesa sanitaria.
• Le regioni, nell’attuazione del payback relativo agli anni 2015-2018, non possono determinare il tetto regionale, certificare autonomamente il suo superamento o quantificare lo scostamento complessivo, trattandosi di competenze statali; devono limitarsi alle attività contabili e ricognitive previste dalla legge e dagli atti ministeriali.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell’importo di payback richiesto con il provvedimento regionale appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l’attività regionale è interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità e riconducibile a un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale.

Come è indicizzato