Tribunale, Sentenza T-307/22

Misure restrittive contro organi di informazione russi e fornitori di servizi Internet

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da tre società olandesi fornitrici di accesso a Internet contro atti PESC e relativi regolamenti di attuazione adottati nel contesto della guerra in Ucraina. Le ricorrenti contestavano i divieti di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione inseriti in elenco e, successivamente, il divieto di pubblicizzare prodotti o servizi nei contenuti da essi prodotti o diffusi.

Fatti e quadro normativo essenziale

La controversia si inserisce nel regime di misure restrittive adottate dall’Unione in risposta alle azioni della Federazione russa che destabilizzano la situazione in Ucraina. Il Consiglio ha adottato il 1o marzo 2022 la decisione (PESC) 2022/351 e il regolamento (UE) 2022/350, introducendo l’articolo 4 octies nella decisione 2014/512/PESC e l’articolo 2 septies nel regolamento n. 833/2014, con il divieto di radiodiffondere o agevolare la radiodiffusione dei contenuti degli organi di informazione elencati. Il 3 giugno 2022, con la decisione (PESC) 2022/884 e il regolamento (UE) 2022/879, è stato aggiunto anche il divieto di pubblicizzare prodotti o servizi nei contenuti prodotti o diffusi da tali organi.

Eccezione di incompetenza sulle decisioni PESC

Il Tribunale ha rilevato d’ufficio di non essere competente a conoscere delle domande di annullamento rivolte alle decisioni PESC, poiché l’articolo 275 TFUE consente il controllo giurisdizionale solo per gli atti PESC che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche identificate nominativamente. Nel caso di specie, le ricorrenti non erano nominate negli elenchi allegati e le misure erano quindi considerate, nei loro confronti, di portata generale. Di conseguenza, il Tribunale ha dichiarato di non poter esaminare la legittimità delle decisioni, limitando il controllo ai regolamenti adottati ai sensi dell’articolo 215 TFUE.

Competenza del Consiglio ad adottare i regolamenti impugnati

Sul primo motivo, il Tribunale ha confermato che il Consiglio era competente ad adottare i regolamenti di attuazione. Ha richiamato l’ampio margine del Consiglio nella definizione delle misure restrittive in ambito PESC, alla luce degli articoli 3, 21, 23, 24 e 29 TUE, e ha ritenuto che i divieti di diffusione e di pubblicità fossero direttamente connessi agli obiettivi di salvaguardia dei valori, della sicurezza e dell’integrità dell’Unione, oltre che di preservazione della pace e prevenzione dei conflitti.

Il Tribunale ha escluso che la disciplina dei contenuti mediatici dovesse necessariamente rientrare nella direttiva 2010/13/UE o nelle competenze delle autorità nazionali di regolamentazione. Le competenze PESC dell’Unione non sono precluse dall’esistenza di competenze nazionali, né dalla possibilità astratta di usare altre basi giuridiche del TFUE. In particolare, i regolamenti erano necessari per garantire un’attuazione uniforme su tutto il territorio dell’Unione, cosa che gli interventi nazionali non avrebbero potuto assicurare con la stessa efficacia.

Obbligo di motivazione e buona amministrazione

Quanto al terzo motivo, formalmente incardinato sull’articolo 41 della Carta ma sostanzialmente diretto a censurare l’insufficienza della motivazione, il Tribunale ha distinto tra atti di portata generale e atti individuali. Poiché nei confronti delle ricorrenti i regolamenti avevano portata generale, era sufficiente indicare il contesto complessivo e gli obiettivi perseguiti.

Il Tribunale ha ritenuto che i considerando dei regolamenti descrivessero in modo adeguato il contesto: l’aggressione militare all’Ucraina, la campagna di disinformazione, la necessità di rafforzare la resilienza dell’Unione e di contrastare le minacce ibride. Ha inoltre escluso che il mancato accesso alla documentazione interna del processo decisionale incidesse sulla sufficienza della motivazione, non essendovi un obbligo dell’Unione di divulgarla.

Libertà di espressione e di informazione

Sul secondo motivo, il Tribunale ha esaminato la compatibilità delle misure con l’articolo 11 della Carta, interpretato alla luce dell’articolo 10 CEDU. Ha ritenuto che, anche a voler ammettere che i fornitori di accesso Internet possano invocare una propria libertà di comunicare informazioni, le misure soddisfano le condizioni dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta: sono previste dalla legge, rispettano il contenuto essenziale del diritto, perseguono un obiettivo di interesse generale e sono proporzionate.

Quanto alla prevedibilità, il Tribunale ha osservato che le misure erano sufficientemente chiare, in quanto inserite in atti di applicazione generale fondati su basi giuridiche esplicite. Ha considerato inoltre che i divieti riguardavano un numero limitato di organi di informazione e non privavano i ricorrenti della possibilità di fornire accesso a tutti gli altri contenuti. La durata delle misure è stata ritenuta temporanea e reversibile, essendo prevista fino alla cessazione dell’aggressione contro l’Ucraina e della propaganda contro l’Unione.

Proporzionalità delle misure

Il Tribunale ha giudicato le misure idonee a proteggere l’ordine pubblico e la sicurezza dell’Unione, l’integrità del dibattito democratico e la pace internazionale, nonché a esercitare pressione sulle autorità russe. Ha ritenuto che fosse ragionevole coinvolgere anche i fornitori di servizi Internet, come mezzi di trasmissione o distribuzione dei contenuti, per garantire l’efficacia uniforme del divieto. Le ricorrenti non hanno dimostrato l’esistenza di misure alternative meno restrittive altrettanto efficaci.

Quanto al bilanciamento degli interessi, il Tribunale ha concluso che gli inconvenienti per gli operatori non erano sproporzionati rispetto alla gravità degli obiettivi perseguiti. Ha inoltre respinto l’argomento relativo ai diritti degli utenti finali, osservando che le ricorrenti non potevano invocare in giudizio un diritto di cui non erano titolari e che, in ogni caso, la limitazione del diritto di ricevere informazioni derivante dai contenuti propagandistici è giustificata se lo è la limitazione del diritto di diffonderli.

Dispositivo e spese

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. Le ricorrenti sono state condannate a sopportare le proprie spese e quelle del Consiglio; gli Stati membri e le istituzioni intervenienti hanno sopportato le proprie spese, mentre all’Alto rappresentante è stato imposto di sostenere le proprie.