Sentenza n. 1798/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, classificatasi terza, ha impugnato l’aggiudicazione disposta in favore del RTI primo classificato, chiedendo l’annullamento degli atti, la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro, nonché il risarcimento in forma specifica. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 95, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 36/2023, sostenendo che le offerte del RTI aggiudicatario e del RTI secondo classificato fossero imputabili a un unico centro decisionale. A sostegno ha indicato la comune adesione delle mandatarie a una rete d’imprese, i poteri di coordinamento attribuiti alla mandataria del RTI aggiudicatario quale organo comune della rete, alcuni rapporti professionali tra persone collegate alle due società e la disponibilità, da parte del secondo classificato, di un laboratorio appartenente all’aggiudicatario. Ha inoltre denunciato il difetto di istruttoria in relazione a un’attrezzatura, all’esperienza del direttore di cantiere e al possesso di certificazioni. Con il secondo motivo ha contestato la congruità dell’offerta del RTI secondo classificato, richiamando il ribasso offerto, alcune voci della lista delle lavorazioni e la presunta formazione di un costo negativo per una lavorazione di fresatura. Quanto all’offerta del RTI aggiudicatario, ha inizialmente formulato censure generiche sulla sostenibilità del ribasso, riservandosi di articolare ulteriori doglianze dopo l’accesso alla documentazione. Con i motivi aggiunti ha poi dedotto che il RTI aggiudicatario avrebbe ridotto nelle giustificazioni il costo della manodopera indicato nell’offerta, nonché il difetto di istruttoria e l’inattendibilità complessiva del giudizio di congruità, con riferimento a costi del lavoro, spese generali, utile, noli, materiali, conglomerati bituminosi e rendimenti produttivi. Ha infine contestato l’anomalia dell’offerta del RTI secondo classificato, sostenendo che il prezzo per la fresatura a freddo non coprisse il costo del lavoro e gli altri costi, e richiamando ulteriori costi relativi a software, controlli, lavorazioni notturne, laboratori e carburante.

La decisione

Il TAR ha ritenuto infondato il motivo sull’unico centro decisionale. L’art. 95, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 36/2023 richiede rilevanti indizi, gravi, precisi e concordanti, dai quali desumere, con valutazione complessiva, che le offerte siano riconducibili a un unico centro decisionale; non è necessario provare un’effettiva alterazione della gara, ma non è sufficiente una mera possibilità di contatto o condizionamento. La comune adesione a una rete-contratto non elimina l’autonomia soggettiva delle imprese e, nel caso concreto, non dimostrava che l’organo comune avesse conosciuto o coordinato le offerte. Anche i rapporti professionali considerati dalla ricorrente erano privi di attualità o non attribuivano poteri effettivi di indirizzo sulle due imprese. La disponibilità del laboratorio costituiva un ordinario rapporto commerciale, non accompagnato da prova di scambio di informazioni sulle offerte. Gli ulteriori elementi, tra cui l’assenza di intrecci societari attuali, la diversità delle sedi e delle garanzie, nonché la differenza dei contenuti delle offerte, deponevano per l’autonomia dei concorrenti. Sono state inoltre respinte le censure relative all’attrezzatura, all’esperienza del direttore di cantiere e alle certificazioni, perché non adeguatamente dimostrate o smentite dalla documentazione di gara. È stata respinta la censura sull’anomalia dell’offerta del RTI secondo classificato: il ribasso non era stato collegato a una quantificazione concreta dell’insufficienza dei costi; il confronto tra prezzi unitari di lavorazioni diverse non dimostrava l’inattendibilità; la voce relativa alla fresatura doveva considerare anche il valore recuperabile del fresato e il prezzo contestato non presentava una manifesta anomalia rispetto agli altri concorrenti. La parte del secondo motivo relativa all’offerta dell’aggiudicatario è stata dichiarata inammissibile per genericità, poiché si limitava a richiamare il ribasso e l’inidoneità delle giustificazioni senza indicare specifiche componenti sottostimate, carenze delle spiegazioni o vizi del giudizio del RUP. Il quarto motivo aggiunto, diretto contro l’offerta del secondo classificato, è stato respinto: la stima dei costi ulteriori per la fresatura era prudenziale e priva di basi oggettive, mentre l’analisi dei prezzi considerava lavoro, noli, mezzi, trasporti, materiali e recupero del fresato; inoltre, l’utile dichiarato avrebbe comunque assorbito la perdita prospettata per la singola voce. Anche gli ulteriori rilievi su software, controlli, laboratori e carburante non dimostravano costi certamente omessi o sottostimati. Il TAR ha sottolineato che il giudice non può sostituirsi alla stazione appaltante nella verifica integrale dell’anomalia, dovendo accertare soltanto l’esistenza di elementi evidenti e specifici tali da imporre l’attivazione della verifica. Poiché il RTI secondo classificato non risultava utilmente contestato, i primi tre motivi aggiunti contro l’aggiudicatario sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse: anche l’eventuale esclusione del primo classificato avrebbe lasciato il secondo classificato in posizione utile. La domanda risarcitoria è stata respinta per infondatezza, non essendo emersa alcuna illegittimità dell’azione amministrativa. Il ricorso principale è stato quindi in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile; i motivi aggiunti sono stati in parte respinti e in parte dichiarati improcedibili. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 95, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 36/2023

  «rilevanti indizi tali da far ritenere che le offerte degli operatori economici siano imputabili ad un unico centro decisionale a cagione di accordi intercorsi con altri operatori economici partecipanti alla stessa gara»

  La causa di esclusione opera quando emergano elementi gravi, precisi e concordanti dai quali desumere, nella specifica gara, l’unicità del centro decisionale. Non occorre provare che l’accordo abbia effettivamente alterato la procedura, ma non è sufficiente una mera possibilità di contatto o condizionamento; la valutazione deve essere complessiva e confrontarsi con spiegazioni alternative ed elementi contrari.

• art. 121 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente ai fini della declaratoria di inefficacia del contratto, quale conseguenza richiesta in caso di accoglimento dell’impugnazione.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente ai fini della declaratoria di inefficacia del contratto e del subentro, richiesti come tutela conseguente all’annullamento dell’aggiudicazione.

• art. 2727 c.c.

  Richiamato per il ragionamento presuntivo: dagli elementi noti devono desumersi, secondo gravità, precisione e concordanza, l’unicità del centro decisionale e non necessariamente il contenuto concretamente coordinato delle offerte.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato nel provvedimento insieme all’art. 120 c.p.a., senza una specifica applicazione argomentata nella motivazione.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato quale disciplina processuale applicabile alle controversie relative alle procedure di affidamento.

Massime di principio

• Ai fini dell’esclusione per imputabilità delle offerte a un unico centro decisionale, non è necessario dimostrare che l’accordo abbia concretamente alterato la gara; occorre però accertare, sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, l’esistenza nella specifica procedura di un’unicità sostanziale del centro decisionale.
• La comune adesione di imprese a una rete-contratto, priva di autonoma soggettività giuridica, non dimostra di per sé l’unicità del centro decisionale né elimina l’alterità soggettiva delle imprese aderenti; sono necessari ulteriori elementi attuali e concreti riferiti alla formulazione delle offerte.
• I rapporti professionali o societari rilevano come indizi di collegamento sostanziale soltanto quando siano attuali e attribuiscano effettive possibilità di orientare le decisioni esterne delle imprese concorrenti; rapporti cessati o incarichi privi di poteri gestori o di indirizzo non sono sufficienti.
• Il giudizio sull’unicità del centro decisionale deve essere complessivo e non atomistico: gli indizi devono essere valutati insieme alle spiegazioni alternative, agli elementi di segno contrario e al contenuto effettivo delle offerte.
• Il concorrente terzo classificato conserva interesse a contestare l’aggiudicazione soltanto se deduce vizi idonei a determinare l’esclusione sia dell’aggiudicatario sia del concorrente collocato al secondo posto. Se l’offerta del secondo classificato non è stata sottoposta a verifica di anomalia, il terzo classificato non deve dimostrarne compiutamente l’incongruità, ma deve indicare elementi specifici ed evidenti tali da giustificare l’attivazione della verifica e potenzialmente l’esclusione.
• Nel sindacato sulla verifica di anomalia il giudice amministrativo non può sostituirsi alla stazione appaltante svolgendo una verifica integrale dell’offerta; deve accertare se siano stati dedotti elementi concreti, oggettivi e manifesti di incongruità. Contestazioni fondate su stime unilaterali, confronti non omogenei o mere supposizioni non sono sufficienti.

Come è indicizzato