Sentenza n. 1465/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la richiesta comunale di deposito cauzionale e la successiva conferma, nonché l’art. 2 dell’Allegato tecnico al Regolamento comunale per il Canone Unico Patrimoniale, deducendo la violazione dell’art. 54 del Codice delle comunicazioni elettroniche. Secondo la ricorrente, tale disposizione vieta alle pubbliche amministrazioni di imporre agli operatori, per l’impianto di reti o l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri, canoni, contributi o costi ulteriori rispetto a quelli espressamente previsti dalla legge, indipendentemente dalla denominazione utilizzata. Il deposito cauzionale, pur qualificato dal Comune come garanzia della corretta esecuzione e del ripristino dello scavo, costituirebbe un onere finanziario aggiuntivo vietato. La società ha inoltre dedotto l’illegittimità derivata degli atti applicativi per contrasto della norma regolamentare con la disciplina statale speciale. Il Comune ha eccepito l’acquiescenza e la tardività dell’impugnazione regolamentare, sostenendo che la società aveva già prestato una cauzione nel 2016, e ha contestato nel merito la fondatezza del ricorso. In via subordinata ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 54 del Codice delle comunicazioni elettroniche per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità. L’impugnazione della norma regolamentare è ammissibile insieme a quella del provvedimento applicativo, poiché la lesione si attualizza con l’atto concreto; la mancata impugnazione di precedenti atti applicativi non determina acquiescenza e non preclude la contestazione della norma in occasione di una nuova lesione. Inoltre, il pagamento effettuato con espressa riserva di ripetizione esclude una volontà di acquiescenza. Nel merito, il ricorso è stato accolto. L’art. 54 del Codice delle comunicazioni elettroniche pone un divieto generale e assoluto di imporre agli operatori oneri o canoni ulteriori rispetto a quelli previsti dalla disciplina statale, con finalità di uniformità di trattamento e tutela della concorrenza. Il deposito cauzionale costituisce un onere finanziario aggiuntivo, sia quando venga versato in denaro sia quando venga prestato mediante fideiussione, perché comporta immobilizzazione di capitale o costi di garanzia non contemplati dalla legge. L’obbligo dell’operatore di tenere indenne l’amministrazione e di ripristinare a regola d’arte le aree pubbliche, previsto dall’art. 54, comma 6, CCE, è un’obbligazione sostanziale ex lege e non autorizza l’imposizione di una garanzia preventiva: in caso di inadempimento l’amministrazione può agire successivamente per il ripristino in danno e il recupero delle spese. Il TAR ha quindi disapplicato l’art. 2 dell’Allegato tecnico al Regolamento CUP, annullato i provvedimenti impugnati e condannato il Comune alla restituzione di Euro 437,50, oltre interessi legali dal pagamento al saldo. La questione di legittimità costituzionale è stata dichiarata manifestamente infondata: la disciplina differenziata del settore delle comunicazioni elettroniche non viola l’art. 3 Cost., mentre l’assenza di una garanzia preventiva non viola l’art. 97 Cost., poiché restano disponibili rimedi ex post per la tutela del suolo pubblico e delle finanze comunali. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 49 d.lgs. 259/2003

  Disciplina l’autorizzazione per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica; l’intervento oggetto della causa consisteva in uno scavo per la posa di fibra ottica e di un pozzetto.

• art. 54 d.lgs. 259/2003

  Le Pubbliche Amministrazioni [...] non possono imporre per l'impianto di reti o per l'esercizio dei servizi di comunicazione elettronica [...] oneri di qualsiasi natura o canoni ulteriori a quelli stabiliti nel presente decreto [...] Resta escluso ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsiasi ragione o titolo richiesto.

  Pone un divieto generale e assoluto di imporre agli operatori oneri o canoni ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge statale, comprendendo anche depositi cauzionali e altre garanzie che determinino un costo economico aggiuntivo.

• art. 54, comma 6, d.lgs. 259/2003

  tenere indenne la pubblica amministrazione [...] dalle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche; ripristinare a regola d'arte le aree medesime.

  Prevede un’obbligazione sostanziale dell’operatore, ma non attribuisce all’amministrazione il potere di imporre ex ante una garanzia preventiva; in caso di inadempimento sono esperibili rimedi successivi per il ripristino e il recupero delle spese.

• art. 12, comma 3, d.lgs. 33/2016

  soltanto alle prestazioni e alle tasse o canoni espressamente previsti; ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsivoglia ragione o titolo richiesto.

  Rafforza il carattere tassativo degli oneri imponibili agli operatori di comunicazione elettronica e l’esclusione di qualsiasi ulteriore costo.

• art. 1, comma 816, l. 160/2019

  È richiamato dall’art. 54 CCE quale canone applicabile nei limiti e secondo i presupposti previsti dalla normativa.

• art. 8-bis, comma 1, lett. c), d.l. 135/2018, convertito dalla l. 12/2019

  È richiamato quale disposizione integrativa della disciplina sul divieto di ulteriori oneri a carico degli operatori.

• art. 3 Cost.

  Il TAR ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, poiché la differenziazione del settore delle comunicazioni elettroniche rispetto ad altri servizi a rete è giustificata da finalità di concorrenza, uniformità e rilevanza strategica del servizio.

• art. 97 Cost.

  Il TAR ha escluso la violazione del buon andamento, ritenendo sufficienti i rimedi successivi per il ripristino del suolo pubblico e il recupero delle spese in caso di inadempimento dell’operatore.

Massime di principio

• Il divieto previsto dall’art. 54 del Codice delle comunicazioni elettroniche impedisce alle pubbliche amministrazioni di imporre agli operatori, per l’installazione o la gestione di reti di comunicazione elettronica, qualsiasi onere o costo ulteriore rispetto a quelli espressamente previsti dalla legge, indipendentemente dalla denominazione formale utilizzata.
• Un deposito cauzionale o una fideiussione richiesta come condizione per l’autorizzazione a realizzare infrastrutture di comunicazione elettronica costituisce un onere finanziario aggiuntivo vietato dall’art. 54 del Codice delle comunicazioni elettroniche, anche quando sia finalizzato a garantire il ripristino del suolo pubblico.
• L’obbligo legale dell’operatore di ripristinare a regola d’arte le aree pubbliche e di tenere indenne l’amministrazione dalle relative spese non legittima l’imposizione di una garanzia preventiva non prevista dalla legge; l’amministrazione può reagire ex post all’inadempimento mediante ripristino in danno e recupero delle spese.
• La norma regolamentare che impone un deposito cauzionale agli operatori di comunicazione elettronica deve essere disapplicata quando contrasta con il divieto statale di ulteriori oneri; sono conseguentemente illegittimi i provvedimenti applicativi fondati su tale norma.
• L’impugnazione di una norma regolamentare può essere proposta insieme all’impugnazione del provvedimento applicativo, poiché è quest’ultimo ad attualizzare la lesione; precedenti atti applicativi non contestati non determinano acquiescenza rispetto a una nuova e autonoma lesione.
• Il pagamento di una somma richiesto dall’amministrazione non comporta acquiescenza quando sia effettuato con espressa riserva di non accettazione e di successiva ripetizione.

Come è indicizzato