Sentenza n. 918/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza di demolizione deducendo l'erronea applicazione dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001 anziché dell'art. 35, speciale per gli abusi realizzati su suoli pubblici o demaniali; l'omissione della previa diffida prevista dall'art. 35; il difetto di legittimazione passiva, poiché egli sarebbe stato soltanto occupatario del terreno dal 24 ottobre 2024, senza essere proprietario o autore dell'abuso; nonché l'illegittimità dell'acquisizione gratuita e della sanzione pecuniaria. Con i motivi aggiunti ha contestato l'ordinanza-ingiunzione del 25 marzo 2026, adottata ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 per l'inottemperanza all'ordine di demolizione, e i relativi verbale e atto di accertamento. Il Comune ha sostenuto che il demanio civico non sarebbe proprietà pubblica in senso stretto e che, pertanto, sarebbe applicabile l'art. 31 anziché l'art. 35.

La decisione

Il Collegio ha ritenuto che il terreno gravato da demanio civico costituisca suolo pubblico ai sensi dell'art. 35 del d.P.R. 380/2001, disposizione applicabile in luogo dell'art. 31. Tuttavia, l'erroneo richiamo all'art. 31 nell'ordinanza di demolizione non ne determina l'illegittimità, poiché l'ordine demolitorio è un atto vincolato fondato sull'obbligo di vigilanza di cui all'art. 27 del d.P.R. 380/2001 e il vizio è meramente formale, non invalidante ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990. È stata respinta anche la censura relativa alla legittimazione passiva: ai fini dell'art. 35, il responsabile dell'abuso comprende il soggetto che abbia la disponibilità attuale del bene e sia in condizione di rimuovere le opere, anche se non ne ha curato la realizzazione materiale. Non rileva che l'occupazione sia iniziata meno di sei mesi prima del sopralluogo, essendo decisiva la disponibilità del bene al momento dell'ordine demolitorio. È stata inoltre respinta la censura sull'omessa previa diffida, poiché l'ordinanza stessa, assegnando un termine per la demolizione spontanea, ha assolto sostanzialmente alla funzione di diffida e non è stata allegata alcuna concreta lesione derivante dalla mancanza di un atto autonomo. Sono stati invece accolti i motivi aggiunti. Il regime dell'art. 35 è speciale e autonomo rispetto a quello dell'art. 31: in caso di inottemperanza, esso prevede esclusivamente la demolizione eseguita dal Comune a spese del responsabile dell'abuso. Non sono applicabili né l'acquisizione gratuita, già inconferente rispetto a un suolo pubblico, né la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, che non può essere estesa analogicamente in materia sanzionatoria. È stata quindi annullata l'ordinanza-ingiunzione del 25 marzo 2026 e gli atti presupposti nella parte relativa alla sanzione pecuniaria, ferma la rilevanza dell'accertamento dell'inottemperanza ai soli fini della demolizione in danno. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina gli abusi edilizi su suolo privato e prevede, in caso di inottemperanza, l'acquisizione gratuita e la sanzione pecuniaria; tali conseguenze non sono applicabili agli abusi ricadenti nell'art. 35.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  «qualora sia accertata la realizzazione […] di interventi in assenza di permesso di costruire […] su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici»; «previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell'abuso la demolizione»; «la demolizione è eseguita a cura del comune ed a spese del responsabile dell'abuso»

  Si applica agli abusi realizzati su qualsiasi suolo pubblico, compresi i terreni appartenenti al demanio civico. Il responsabile dell'abuso comprende anche chi abbia la disponibilità attuale del bene e possa rimuovere le opere. In caso di inottemperanza, l'unica conseguenza è la demolizione in danno a cura del Comune e a spese del responsabile.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Costituisce il fondamento dell'obbligo generale di vigilanza urbanistico-edilizia e rende vincolato l'ordine di demolizione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'erroneo riferimento all'art. 31 anziché all'art. 35 non invalida l'ordine demolitorio, trattandosi di vizio formale relativo a un atto vincolato il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 32, comma 14, d.l. 269/2003, convertito nella l. 326/2003

  È valorizzato quale elemento sistematico che accomuna le aree demaniali e i terreni gravati da diritti di uso civico in uno speciale regime normativo.

• art. 1 l. 689/1981

  Esprime il principio di legalità delle sanzioni amministrative e impedisce l'estensione analogica della sanzione pecuniaria dell'art. 31, comma 4-bis, agli abusi disciplinati dall'art. 35.

Massime di principio

• I terreni appartenenti al demanio civico rientrano nella nozione di suoli pubblici rilevante ai sensi dell'art. 35 del d.P.R. 380/2001; per gli abusi edilizi su tali terreni si applica la disciplina speciale degli abusi su suolo pubblico, anziché quella dell'art. 31.
• L'ordine di demolizione di un abuso edilizio è un atto vincolato fondato sull'obbligo di vigilanza urbanistico-edilizia; pertanto, l'erroneo richiamo all'art. 31 invece dell'art. 35 non determina l'annullabilità quando il contenuto sostanziale dell'ordine non avrebbe potuto essere diverso e ricorrono i presupposti dell'art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990.
• Ai fini dell'art. 35 del d.P.R. 380/2001, la nozione di responsabile dell'abuso può comprendere anche il soggetto che, pur non avendo realizzato materialmente l'opera, abbia la disponibilità attuale del bene e sia concretamente in condizione di rimuoverla; è irrilevante la durata dell'occupazione anteriore al sopralluogo, mentre rileva la disponibilità al momento dell'ordine demolitorio.
• La diffida prevista dall'art. 35 del d.P.R. 380/2001 può essere validamente incorporata nell'ordinanza di demolizione, purché questa assegni un termine per la demolizione spontanea; l'assenza di un autonomo atto preliminare non invalida il provvedimento se non ha arrecato una concreta lesione al destinatario.
• Il regime sanzionatorio dell'art. 35 del d.P.R. 380/2001 è autonomo rispetto a quello dell'art. 31: in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione su suolo pubblico, è consentita esclusivamente la demolizione eseguita dal Comune a spese del responsabile dell'abuso, senza acquisizione gratuita e senza applicazione analogica della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis.

Come è indicizzato