Tribunale, Sentenza T-452/20

Richiesta di informazioni nell’indagine su Facebook Marketplace

Il caso riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Meta Platforms Ireland Ltd contro una decisione della Commissione adottata nell’ambito di un’indagine antitrust relativa a Facebook Marketplace. La controversia verte soprattutto sulla legittimità di una richiesta di informazioni molto ampia, basata su search terms, e sul trattamento di documenti contenenti dati personali e potenzialmente sensibili.

Fatti e procedimento

La Commissione aveva inviato a Meta varie richieste di informazioni ai sensi dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, poi culminate nella decisione impugnata del 4 maggio 2020, successivamente modificata il 11 dicembre 2020. La decisione imponeva la trasmissione di documenti individuati tramite termini di ricerca da applicare ai database interni e prevedeva una penalità giornaliera in caso di inadempimento.

Successivamente, nel contesto del procedimento cautelare, il Presidente del Tribunale aveva sospeso in parte l’esecuzione della decisione per i documenti non collegati alle attività commerciali e contenenti dati personali sensibili, imponendo una procedura di virtual data room; la Commissione ha poi recepito tale meccanismo nella decisione modificativa. Meta ha quindi adeguato il ricorso ex articolo 86 del regolamento di procedura.

Questioni sottoposte al Tribunale

Meta deduceva tre motivi principali:

• violazione dell’articolo 18, paragrafi 1 e 3, del regolamento n. 1/2003, dei diritti della difesa e asserito misuse of powers;
• violazione del diritto alla privacy, del principio di proporzionalità e del diritto a una buona amministrazione;
• difetto di motivazione, sia quanto alla scelta dei search terms sia quanto al trattamento dei documenti non rilevanti o personali.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 18 del regolamento (CE) n. 1/2003, che consente alla Commissione di richiedere informazioni mediante decisione, indicando base giuridica, finalità, informazioni richieste, termine e sanzioni;
• l’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1/2003, relativo alle penalità di mora;
• gli articoli 7, 41, 48 e 52 della Carta;
• l’articolo 339 TFUE e l’articolo 28 del regolamento n. 1/2003, in tema di segreto professionale;
• il regolamento (UE) 2016/679 e il regolamento (UE) 2018/1725, in particolare le disposizioni sul trattamento lecito dei dati personali e dei dati sensibili.

Difetto di motivazione

Quanto alla motivazione, il Tribunale ricorda che la Commissione deve indicare con sufficiente precisione il contesto investigativo e il sospetto di infrazione, ma non deve esporre tutti gli elementi di fatto e di diritto di cui dispone né fornire una spiegazione specifica per ogni singolo search term.

In particolare, per i search terms il Tribunale afferma che non era necessaria una motivazione separata per ciascun termine di ricerca: era sufficiente che la decisione, letta nel suo contesto, individuasse chiaramente i comportamenti oggetto dell’indagine, ossia il possibile tying di Facebook Marketplace alla rete sociale Facebook e l’uso di dati dei concorrenti. È stato inoltre rilevato che alcuni termini erano stati suggeriti dalla stessa ricorrente nel corso degli scambi con la Commissione.

Sul diverso profilo relativo alla mancata previsione, nella decisione iniziale, di garanzie per i documenti privati o personali, il Tribunale ha dichiarato la censura inammissibile, perché la domanda di annullamento parziale fondata su tale profilo non poteva produrre utilità autonoma rispetto alla decisione, come modificata dalla successiva introduzione della virtual data room.

Necessità dell’informazione e limiti del controllo giurisdizionale

Il cuore della decisione riguarda l’interpretazione del requisito di necessità previsto dall’articolo 18 del regolamento n. 1/2003. Il Tribunale ribadisce che la Commissione può chiedere informazioni che, al momento della decisione, possa ragionevolmente ritenere utili a verificare un sospetto di infrazione; non è invece richiesto che ne dimostri in anticipo l’assoluta pertinenza o che escluda la presenza di documenti poi risultati irrilevanti.

Il Tribunale osserva che la richiesta di informazioni si basava su pochi custodi interni e che i search terms selezionati, pur talvolta ampi, erano collegati ai temi dell’indagine. In particolare, termini come quelli relativi a marketplace, advertising, growth, insight, advantage, awareness, performance e classified advertising potevano ragionevolmente intercettare documenti utili a verificare il comportamento contestato.

La circostanza che l’applicazione dei termini producesse anche un numero elevato di documenti non rilevanti non è stata ritenuta sufficiente per dimostrare la violazione del principio di necessità. Il Tribunale ha inoltre escluso che la ricorrente potesse contestare la decisione chiedendo di compararla con il regime giuridico delle ispezioni ex articolo 20 del regolamento n. 1/2003.

Diritti della difesa

Il Tribunale ricorda che il procedimento antitrust della Commissione è diviso in una fase istruttoria preliminare e in una fase contraddittoria successiva alla comunicazione degli addebiti. I diritti della difesa pienamente operativi intervengono solo dopo la notifica della comunicazione degli addebiti, mentre nella fase preliminare devono essere evitati solo pregiudizi irreparabili.

Nel caso concreto, la decisione era stata adottata nella fase preliminare e Meta non ha dimostrato che i propri diritti di difesa fossero stati irremediabilmente compromessi. La semplice difficoltà di capire in anticipo tutti gli aspetti dell’inchiesta o di predisporre alcune misure difensive non basta a integrare una violazione.

Diritto alla privacy e dati personali

Quanto all’articolo 7 della Carta, il Tribunale rileva che la decisione aveva una base legale chiara nell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 e che il fatto di richiedere documenti contenenti dati personali non la rendeva di per sé illegittima. Il regolamento 2016/679 consente il trattamento dei dati quando è necessario per adempiere a un obbligo legale; analogamente, il regolamento 2018/1725 consente alle istituzioni dell’Unione il trattamento necessario per l’esercizio di funzioni pubbliche.

Il Tribunale ha altresì osservato che l’indagine della Commissione perseguiva un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione: l’applicazione delle regole di concorrenza nel mercato interno. Di conseguenza, l’interferenza con la vita privata non era priva di scopo legittimo.

Proporzionalità e virtual data room

La parte più significativa del ragionamento riguarda la virtual data room introdotta nella decisione modificativa. Il Tribunale considera che il meccanismo fosse idoneo e necessario a conciliare esigenze investigative e tutela della privacy: i documenti protetti dovevano essere inviati separatamente, resi accessibili a un numero limitato di funzionari, esaminati alla presenza dei legali di Meta, con possibilità di osservazioni, contestazione della classificazione e, in caso di dissenso, intervento di un dirigente della DG Concorrenza.

Inoltre, era consentita la trasmissione in versione redatta con eliminazione dei nomi e degli elementi identificativi, salvo successiva richiesta motivata della Commissione. Il Tribunale esclude che queste misure eccedessero quanto necessario o imponessero un onere sproporzionato. Ha pure respinto l’idea che i legali di Meta dovessero essere autorizzati a svolgere in proprio la selezione dei documenti rilevanti, poiché ciò svuoterebbe i poteri istruttori della Commissione.

Segreto professionale e rischio di uso improprio

Meta sosteneva che il solo obbligo di segreto professionale imposto ai funzionari della Commissione non bastasse a proteggere efficacemente i dati personali. Il Tribunale replica che gli articoli 339 TFUE e 28 del regolamento n. 1/2003, insieme allo Statuto dei funzionari, impongono vincoli rigorosi sulla riservatezza e sull’uso delle informazioni acquisite.

Il Tribunale ritiene non dimostrati i rischi ipotizzati di uso improprio, ampliamento illegittimo dell’indagine o divulgazione a terzi. Rileva che l’obbligo di segretezza preclude l’uso delle informazioni per fini diversi da quelli dell’acquisizione e che l’eventuale evoluzione dell’indagine sulla base degli elementi acquisiti non è di per sé illecita.

Diritto a una buona amministrazione

Quanto all’articolo 41 della Carta, il Tribunale osserva che le doglianze di Meta coincidevano in sostanza con quelle già esaminate sul requisito di necessità, sulla privacy e sulla proporzionalità. Poiché tali censure sono state respinte, non è stata dimostrata alcuna violazione del dovere della Commissione di esaminare il caso con cura e imparzialità.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. Ha condannato Meta a sopportare le proprie spese e quelle della Commissione, comprese quelle del procedimento cautelare, mentre la Repubblica federale di Germania, intervenuta, è stata condannata a sopportare le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia conferma che, in un request for information ex articolo 18 del regolamento n. 1/2003:

• la Commissione gode di un ampio margine nel valutare quali informazioni siano necessarie;
• la motivazione deve chiarire l’oggetto dell’indagine, non giustificare analiticamente ogni termine di ricerca;
• la presenza di documenti irrilevanti o contenenti dati personali non rende automaticamente illegittima la richiesta;
• la tutela della privacy può essere garantita da meccanismi procedurali mirati, come la virtual data room;
• i diritti della difesa non sono pienamente operativi nella fase preliminare, salvo rischio di pregiudizio irreparabile.