Sentenza n. 1627/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato una SCIA alternativa al permesso di costruire per la demolizione di un edificio esistente e la ricostruzione di un edificio residenziale, dichiarando che l’area era interessata da contaminazione e che sarebbe stato presentato un progetto operativo di bonifica semplificata ai sensi dell’art. 242-bis del d.lgs. n. 152 del 2006. Dopo aver inizialmente attestato l’avveramento della condizione richiesta dalla Commissione paesaggio e il consolidamento della SCIA, il Comune, con comunicazione dell’11 aprile 2025, ha riqualificato l’intervento come nuova costruzione, applicando disposizioni di servizio adottate nel 2024, e ha richiesto un maggiore importo per la monetizzazione delle dotazioni territoriali, oltre a interessi per il presunto ritardo nel pagamento di una rata. La ricorrente ha dedotto: l’illegittimità della riqualificazione e della richiesta economica perché intervenute oltre i termini per l’esercizio dei poteri inibitori o di autotutela sulla SCIA e senza adeguate garanzie partecipative; l’inapplicabilità della disposizione di servizio n. 4 del 2024 a una SCIA già consolidata l’11 gennaio 2024; il difetto di motivazione della riqualificazione; l’illegittimità delle disposizioni di servizio e della delibera comunale presupposta per violazione della competenza legislativa statale in materia di definizione degli interventi edilizi e per eccesso di potere; l’illegittimità dei criteri utilizzati per il ricalcolo della monetizzazione; l’insussistenza del ritardo nel pagamento della terza rata. Con il secondo ricorso, la ricorrente ha impugnato l’avviso di avvio del procedimento di annullamento in autotutela e, con motivi aggiunti, il successivo provvedimento del 5 novembre 2025, deducendo l’illegittimità dell’annullamento parziale e chiedendo l’accertamento dell’efficacia della SCIA.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione. Ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del procedimento RG 3487/2025 perché rivolto contro l’avviso di avvio del procedimento, atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività. Ha invece accolto i motivi aggiunti e annullato il provvedimento del 5 novembre 2025. Il Collegio ha ritenuto che il completamento della bonifica non costituisca, in assenza di una specifica previsione normativa, presupposto per il rilascio o il consolidamento del titolo edilizio. L’art. 10, comma 3, del regolamento edilizio comunale sospende i termini fino all’approvazione del progetto di bonifica e vieta l’inizio dei lavori diversi dalle demolizioni fino al certificato di avvenuta bonifica, ma non impedisce il consolidamento della SCIA durante l’esecuzione della bonifica. La stessa disciplina è stata ritenuta applicabile, in via analogica, alla bonifica semplificata ex art. 242-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, fino alla presentazione del relativo progetto. Il carattere unitario della SCIA impedisce inoltre di considerarla efficace per le demolizioni e inefficace per la costruzione. È stata quindi confermata l’efficacia della SCIA dal giorno 11 gennaio 2024 e travolta anche l’affermazione secondo cui sarebbe stato necessario un piano attuativo. Quanto al ricorso RG 2142/2025, il TAR ha ritenuto legittime in astratto la delibera n. 199/2024 e le disposizioni di servizio n. 3 e n. 4 del 2024, qualificandole come atti di indirizzo interpretativo e non come fonti normative capaci di modificare le definizioni statali degli interventi edilizi. Tuttavia, la disposizione n. 4 non era applicabile perché riferita ai procedimenti nei quali il titolo edilizio non si fosse ancora formato, mentre la SCIA si era consolidata prima della sua adozione. Inoltre, la rideterminazione della monetizzazione delle aree standard incideva su un elemento autoritativo integrante il titolo edilizio e avrebbe richiesto l’esercizio dei poteri inibitori o di autotutela nei relativi termini. La modifica, intervenuta dopo la scadenza del termine previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, è stata pertanto ritenuta illegittima. Il TAR ha accolto anche la censura relativa agli interessi, poiché la documentazione prodotta dimostrava il tempestivo pagamento della terza rata. Ha quindi annullato la comunicazione dell’11 aprile 2025. I motivi relativi ai criteri di quantificazione del conguaglio sono stati dichiarati assorbiti per il venir meno dell’obbligo di pagamento. Spese compensate, con rimborso del contributo unificato alla ricorrente.

Norme richiamate

• art. 23 d.P.R. n. 380/2001

  La SCIA alternativa al permesso di costruire costituisce il titolo edilizio oggetto della controversia.

• art. 23-bis d.P.R. n. 380/2001

  La SCIA si è consolidata l’11 gennaio 2024, a seguito della comunicazione di avveramento della condizione indicata nel parere della Commissione paesaggio.

• art. 3 d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione comunale di servizio n. 4 del 2024 può fornire criteri interpretativi per distinguere ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, senza modificare la definizione normativa statale.

• art. 12, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  L’obbligo di cessione delle aree standard o il versamento sostitutivo costituisce requisito di validità del titolo edilizio e ha natura autoritativa.

• art. 19, comma 4, l. n. 241/1990

  Decorso il termine per il potere inibitorio sulla SCIA, l’amministrazione può intervenire solo mediante autotutela nel rispetto dei presupposti e dei termini stabiliti dall’art. 21-nonies.

• art. 19, comma 6-bis, l. n. 241/1990

  Il potere inibitorio puro sulla SCIA edilizia deve essere esercitato entro trenta giorni dalla presentazione della segnalazione.

• art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990

  La rideterminazione autoritativa delle condizioni del titolo edilizio, intervenuta dopo il termine per l’autotutela, è illegittima.

• art. 242-bis, commi 1 e 6, d.lgs. n. 152/2006

  Conseguiti i valori di concentrazione soglia di contaminazione del suolo, il sito può essere utilizzato in conformità alla destinazione d'uso prevista secondo gli strumenti urbanistici vigenti…

  La bonifica semplificata deve essere completata prima dell’utilizzo definitivo del sito per finalità incompatibili con la contaminazione, ma il suo completamento non costituisce presupposto per il rilascio o il consolidamento del titolo edilizio.

• art. 146, comma 4, d.lgs. n. 42/2004

  La previsione espressa dell’autorizzazione paesaggistica quale atto autonomo e presupposto dimostra che, quando il legislatore intende subordinare il titolo edilizio a un presupposto, lo stabilisce specificamente.

• art. 41-quinquies l. n. 1150/1942

  Il riferimento alla necessità di un piano attuativo è stato ritenuto travolto perché fondato sull’erronea inefficacia della SCIA.

Massime di principio

• In assenza di una specifica previsione normativa, il completamento delle opere di bonifica di un’area contaminata non costituisce presupposto per il rilascio o il consolidamento di un titolo edilizio; resta fermo che l’utilizzo definitivo dell’area e l’avvio dei lavori incompatibili con la contaminazione sono subordinati al completamento della bonifica.
• Quando un’unica SCIA autorizza sia demolizioni propedeutiche alla bonifica sia la successiva ricostruzione, il titolo non può essere considerato efficace per le demolizioni e contemporaneamente inefficace per la ricostruzione: la sua efficacia va valutata unitariamente, ferma la limitazione temporale all’esecuzione dei lavori incompatibili con la bonifica.
• Le prescrizioni relative alla cessione di aree standard o al versamento sostitutivo mediante monetizzazione, quando costituiscono requisito di validità del titolo edilizio, hanno natura autoritativa e integrano il titolo; la loro successiva modifica richiede l’esercizio del potere inibitorio o di autotutela nei termini e alle condizioni previste dalla legge.
• Una volta consolidata una SCIA edilizia, l’amministrazione non può rideterminare autoritativamente le condizioni essenziali del titolo dopo la scadenza del termine per l’intervento in autotutela previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.
• Atti comunali di indirizzo o disposizioni di servizio possono orientare in via interpretativa la qualificazione degli interventi edilizi, ma non possono modificare le definizioni stabilite dalla legislazione statale né applicarsi a titoli edilizi già formati quando l’atto ne limiti espressamente l’ambito ai procedimenti ancora pendenti.

Come è indicizzato