Sentenza n. 14714/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato il Piano Municipale del Commercio su Area Pubblica e gli atti applicativi deducendo: violazione dell’art. 11 della legge n. 214/2023, assumendo che le concessioni dovessero essere rinnovate automaticamente sino al 2032 ai sensi del comma 5, anziché essere assoggettate al regime transitorio e alle gare; violazione del diritto dell’Unione e dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria sulle concessioni di risorse scarse; illegittimità del decreto ministeriale 28 ottobre 2011, c.d. decreto Galloni, per mancato coinvolgimento della Regione e mancato raggiungimento dell’intesa; violazione della disciplina previgente e della deliberazione commissariale del 1993; difetto di istruttoria e motivazione, travisamento e violazione di precedenti pronunce del TAR in relazione alle conferenze di servizi e al Tavolo del Decoro; violazione della normativa regionale sui criteri di sviluppo del commercio; mancato esame delle proposte di ottimizzazione e ricollocazione; irrazionalità, sproporzione e disparità di trattamento per la riduzione delle postazioni; incompetenza del Municipio rispetto alla proroga tecnica; insufficiente istruttoria sulla presunta inattività di alcune postazioni. In via preliminare, Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso cumulativo e per carenza di lesività degli atti pianificatori. Nel corso del giudizio alcuni ricorrenti hanno rinunciato integralmente al ricorso e altri hanno limitato le pretese alla sola rotazione D.

La decisione

Il TAR ha dichiarato estinto il giudizio nei confronti dei ricorrenti che hanno rinunciato integralmente e ha preso atto della rinuncia parziale degli altri limitatamente alla rotazione E. Ha respinto le eccezioni di inammissibilità relative al ricorso cumulativo e, per la parte lesiva, alla natura pianificatoria degli atti, ritenendo sovrapponibili gli interessi dei ricorrenti e attuale la lesione derivante dalla soppressione delle postazioni. Nel merito, ha respinto il primo motivo: l’art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023 presuppone l’esistenza, alla sua entrata in vigore, di un procedimento di rinnovo ancora pendente; tale presupposto mancava perché i procedimenti avviati nel 2020 erano stati annullati in autotutela nel 2021. Era quindi applicabile il comma 6, con conservazione transitoria delle concessioni e necessità di procedere a gare. Il TAR ha inoltre ritenuto direttamente applicabili i principi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, affermando che le concessioni di posteggio su area pubblica riguardano risorse scarse e devono essere assegnate mediante procedure imparziali e trasparenti. Ha accolto il secondo motivo, ritenendo illegittimo, nella parte relativa alla regolazione del commercio su area pubblica, il decreto ministeriale 28 ottobre 2011, poiché adottato senza la necessaria intesa con la Regione, in violazione del principio di leale collaborazione desunto dall’art. 52 del d.lgs. n. 42/2004 e dalla sentenza della Corte costituzionale n. 140/2015. L’illegittimità ha contagiato il Piano e gli atti applicativi, che avevano qualificato il decreto come vincolo non derogabile e lo avevano utilizzato quale fondamento della soppressione di specifiche postazioni. L’annullamento è stato limitato alle parti del decreto riguardanti la regolazione del commercio e alle postazioni individuate dai ricorrenti come soppresse in applicazione di tale decreto. Sono stati respinti il terzo motivo, perché la disciplina del 1993 era stata superata dal decreto del 2011; il quarto e il sesto, poiché l’Amministrazione aveva svolto una nuova istruttoria e aveva esaminato le proposte degli operatori; il quinto, in parte inammissibile per genericità e comunque infondato; il settimo, perché il numero di postazioni non deve necessariamente corrispondere al numero degli operatori quando la risorsa è scarsa; l’ottavo, perché la pianificazione compete al Municipio, mentre al Dipartimento spettano le autorizzazioni e concessioni; il nono e gli ulteriori profili istruttori, ritenuti superati dalla rinnovata attività istruttoria. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11, commi 5 e 6, l. 214/2023

  I procedimenti tesi al rinnovo dei titoli concessori [...] che [...] non risultano ancora conclusi per qualsiasi causa [...] sono conclusi secondo le disposizioni di cui al citato articolo 181 [...] Qualora l'amministrazione non concluda il procedimento [...] le concessioni si intendono comunque rinnovate; [...] le concessioni non interessate dai procedimenti di cui al comma 5 conservano la loro validità sino al 31 dicembre 2025

  Il comma 5 si applica soltanto quando, alla data di entrata in vigore della legge, esista ancora un procedimento di rinnovo non concluso. Se il procedimento è stato previamente annullato in autotutela, trova applicazione il regime residuale del comma 6.

• art. 181, comma 4-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le concessioni di posteggio [...] aventi scadenza entro il 31 dicembre 2020 [...] sono rinnovate per la durata di dodici anni

  La disciplina di rinnovo automatico non può essere applicata tramite l’art. 11, comma 5, l. 214/2023 quando il procedimento di rinnovo sia stato definitivamente caducato prima dell’entrata in vigore di quest’ultima disposizione.

• art. 12, paragrafi 1 e 2, direttiva 2006/123/CE

  L’obbligo [...] di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente [...] nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione [...] sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti.

  La direttiva è direttamente applicabile alle concessioni di posteggio per il commercio su area pubblica quando le risorse disponibili sono scarse; impone procedure selettive imparziali e trasparenti e vieta il rinnovo automatico.

• art. 52 d.lgs. 42/2004

  Esercizio del commercio in aree di valore culturale

  La disciplina dell’esercizio del commercio su aree pubbliche in zone di valore culturale rientra nella specifica materia regolata dall’art. 52 e, incidendo su competenze statali e regionali concorrenti, richiede il rispetto della leale collaborazione e dell’intesa Stato-Regione.

• art. 10 d.lgs. 42/2004

  La disposizione ha funzione definitoria dei beni culturali e non costituisce, secondo il TAR, autonoma base normativa sufficiente per disciplinare il commercio su aree pubbliche nelle fasce di rispetto.

• artt. 21 e 22 d.lgs. 42/2004

  Le disposizioni riguardano principalmente autorizzazioni per opere, spostamento o smembramento di beni culturali e non costituiscono la base specifica per la regolazione generale del commercio su area pubblica.

• art. 21-octies l. 241/1990

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato dall’art. 11, comma 5, l. 214/2023 quale potere di autotutela in caso di successivo accertamento dell’originaria mancanza dei requisiti.

• art. 140 Cost.

• art. 118 Cost.

  La disciplina del patrimonio culturale deve rispettare forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni, in attuazione del principio di leale collaborazione.

• art. 2 l. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti in relazione al dedotto silenzio dell’Amministrazione sulle osservazioni; il TAR ha escluso il silenzio perché l’Amministrazione aveva comunque espresso una motivazione e svolto l’istruttoria.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato in relazione all’obbligo di motivazione; il TAR ha ritenuto adeguatamente motivati gli atti, quanto alle proposte degli operatori, attraverso le conferenze di servizi e la determinazione attuativa.

• art. 52 l.r. Lazio 22/2019

  La censura è stata ritenuta generica e comunque infondata, non potendo la previsione dello sviluppo della rete commerciale impedire la riorganizzazione delle postazioni imposta dalla scarsità delle risorse e dai vincoli di tutela.

Massime di principio

• L’art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023, che consente la conclusione dei procedimenti di rinnovo secondo la disciplina dell’art. 181, comma 4-bis, del d.l. n. 34/2020, presuppone che alla data di entrata in vigore della legge esista ancora un procedimento di rinnovo non concluso; tale presupposto manca quando il procedimento sia stato previamente annullato in autotutela con provvedimento legittimo. In tal caso si applica il regime residuale del comma 6 e le concessioni devono essere assegnate mediante gara.
• Le concessioni di posteggio per il commercio su area pubblica, quando insistono su una risorsa limitata e non replicabile, rientrano nell’ambito dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. L’obbligo di selezione imparziale e trasparente e il divieto di rinnovo automatico sono disposizioni sufficientemente precise e incondizionate, direttamente applicabili anche dall’amministrazione nazionale e locale.
• Quando un’amministrazione fonda la soppressione di posteggi su un atto ministeriale qualificato come vincolo non derogabile, l’illegittimità dell’atto presupposto si riverbera sugli atti applicativi se l’amministrazione non dimostra di avere svolto un’autonoma istruttoria e una distinta valutazione degli interessi coinvolti.
• La regolazione del commercio su aree pubbliche in aree di valore culturale rientra nella disciplina speciale dell’art. 52 del d.lgs. n. 42/2004. Poiché essa incide contestualmente sulla tutela e valorizzazione dei beni culturali e sulla materia del commercio, l’esercizio del relativo potere statale richiede il rispetto del principio di leale collaborazione e, nei casi previsti, l’intesa con la Regione.
• L’impugnazione di un atto generale o pianificatorio è ammissibile quando le sue previsioni producono una lesione attuale e diretta della posizione del ricorrente, oppure quando dall’annullamento possa derivare il travolgimento della parte del piano ritenuta lesiva.
• La partecipazione procedimentale degli operatori a un procedimento di pianificazione non attribuisce loro il diritto alla conservazione delle postazioni originarie o all’accoglimento delle proposte di ricollocazione; l’Amministrazione deve esaminare le osservazioni e ponderarle, ma conserva discrezionalità sull’esito della pianificazione.

Come è indicizzato