Sentenza n. 614/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’ente appellante contestava la sentenza del TAR che aveva ritenuto scaduta la concessione d’uso dell’area comunale e non configurabile un rinnovo tacito oltre il primo rinnovo. Sosteneva che la concessione, prevista nell’ambito di una convenzione urbanistica con cui l’originario proprietario aveva ceduto gratuitamente l’area al Comune, fosse parte integrante di un più ampio accordo negoziale e fosse destinata a strada, parcheggi, impianto di depurazione e verde pubblico attrezzato, a servizio del complesso religioso. Deduceva quindi: 1) la sussistenza di un meccanismo di rinnovo tacito di sei anni in sei anni, in assenza di rinuncia del concessionario o di revoca comunale adottata secondo le modalità convenzionali; 2) l’illegittimità della nota con cui Roma Capitale aveva subordinato il rinnovo a una procedura di evidenza pubblica, in violazione della disciplina convenzionale; 3) il difetto di motivazione, poiché l’amministrazione non aveva indicato specifiche ragioni di pubblico interesse idonee a giustificare la revoca o la sottrazione dell’area alla destinazione convenzionale. L’appellante contestava inoltre che l’area fosse un bene contendibile sul mercato e rilevava che la strada costituiva l’unico accesso al proprio complesso immobiliare.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado e annullato gli atti impugnati. Il Collegio ha qualificato la concessione non come atto amministrativo autonomo, ma come parte indissolubile della convenzione urbanistica e, quindi, come regolamento contrattuale dell’accordo con cui il Comune aveva assunto l’obbligo di destinare l’area agli usi convenzionali e di concederla al soggetto cedente. Dalla delibera e dal disciplinare ha ricavato che il rapporto era rinnovabile tacitamente per periodi successivi di sei anni, salvo rinuncia del concessionario o revoca del concedente nelle sole ipotesi previste: cambiamento della destinazione d’uso oppure necessità di rientrare in possesso del bene per ragioni di pubblico interesse. Il giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR aveva accertato un sostanziale meccanismo di rinnovo per silentium, senza limitarlo al primo rinnovo. Nel caso concreto la destinazione dell’area non era mutata e l’amministrazione non aveva esplicitato né motivato specifiche ragioni di interesse pubblico idonee a sottrarre il bene alla destinazione convenzionale. Neppure l’esigenza generica di riassegnare il bene mediante evidenza pubblica era sufficiente, poiché l’area, in ragione della convenzione e della sua destinazione infrastrutturale, non risultava allo stato contendibile sul mercato. L’ordine di rilascio era inoltre stato adottato senza la previa deliberazione di revoca, necessaria in base alle pattuizioni convenzionali e al principio del contrarius actus; tale deliberazione rientrava nella competenza della Giunta municipale. Gli atti sono stati pertanto ritenuti adottati in violazione della disciplina convenzionale e affetti da eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione. Roma Capitale è stata condannata alla rifusione delle spese del doppio grado, liquidate in euro 4.000, oltre oneri di legge e rimborso del doppio contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 7 e ss. l. 241/1990

  comunicazione di avvio del procedimento amministrativo finalizzato alla riacquisizione forzosa del bene

  La nota comunale era stata qualificata dall’amministrazione anche come comunicazione di avvio del procedimento di riacquisizione forzosa; la decisione non fonda tuttavia l’accoglimento su una specifica violazione di tali disposizioni.

• principio del contrarius actus

  la previa deliberazione di revoca, la cui competenza è da ascrivere, per il principio del contrarius actus, alla Giunta municipale

  La revoca del rapporto concessorio doveva essere preceduta da un atto dell’organo competente a incidere sul regolamento originario, ossia la Giunta municipale, e non poteva essere disposta mediante una semplice nota dell’ufficio.

• art. 13 della convenzione urbanistica

  destinazione ad uso strada, parcheggi, impianto di depurazione e verde pubblico attrezzato

  La disposizione convenzionale individuava la destinazione vincolata dell’area, rilevante per escludere la libera riassegnabilità del bene e per delimitare il potere di revoca.

• art. 16 della convenzione urbanistica

  concedere poi ad uso strada, parcheggi, impianto depurazione e verde pubblico attrezzato, al medesimo Istituto cedente

  La previsione costituiva la base dell’obbligo comunale di concedere l’area al soggetto cedente e confermava il nesso funzionale tra cessione gratuita e successiva concessione d’uso.

Massime di principio

• Quando una concessione d’uso di un bene pubblico costituisce l’adempimento di un’obbligazione assunta in una convenzione urbanistica, essa non può essere considerata isolatamente come un autonomo atto amministrativo, ma deve essere interpretata nel quadro dell’accordo complessivo e delle relative pattuizioni.
• Se la disciplina convenzionale prevede una durata rinnovabile e configura la cessazione del rapporto mediante rinuncia del concessionario o revoca del concedente, il rinnovo può operare tacitamente per periodi successivi, salvo che dal testo negoziale emerga una limitazione espressa al solo primo rinnovo.
• La revoca di una concessione inserita in un regolamento convenzionale è legittima soltanto nei casi previsti dall’accordo e richiede l’indicazione e la motivazione di specifiche ragioni di pubblico interesse; non è sufficiente il generico richiamo all’esigenza di riassegnare il bene secondo procedure di evidenza pubblica.
• Quando l’area pubblica è stata destinata da una convenzione urbanistica a infrastrutture e servizi determinati e tale destinazione non è mutata, il bene non può essere considerato automaticamente contendibile sul mercato ai fini di una nuova assegnazione mediante gara.
• L’ordine di rilascio fondato sulla cessazione di una concessione convenzionale richiede la previa adozione dell’atto di revoca previsto dal regolamento contrattuale e da parte dell’organo competente secondo il principio del contrarius actus; una semplice nota dell’ufficio non può sostituire tale deliberazione.
• L’adozione di un provvedimento di rilascio senza previa verifica della disciplina convenzionale, senza individuazione delle ragioni di interesse pubblico e senza adeguata motivazione integra violazione dell’accordo ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

Come è indicizzato