Sentenza n. 5639/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva chiesto alla Regione Lazio l'autorizzazione a erogare un corso abilitante per tecnico competente in acustica, dichiarando di possedere un accreditamento nazionale quale provider riconosciuto dal Consiglio Nazionale degli Ingegneri. La Regione aveva inizialmente negato l'autorizzazione perché la società non risultava accreditata nel sistema regionale; dopo un'ordinanza cautelare del Consiglio di Stato e il riesame, aveva adottato un nuovo diniego, poi annullato dal TAR e dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4849/2021. La società ha quindi domandato il risarcimento dei danni derivanti dall'illegittimo mancato rilascio dell'autorizzazione. Il TAR ha respinto la domanda ritenendo non provati il dolo o la colpa della Regione, valorizzando l'oscurità della disciplina, il parere dell'Avvocatura regionale, il parere contrario del Consiglio Nazionale degli Ingegneri e l'esistenza di orientamenti analoghi presso altre Regioni. In appello la società ha sostenuto, tra l'altro, che la normativa e le linee guida del Tavolo tecnico nazionale avrebbero imposto di riconoscere l'accreditamento nazionale, che la Regione avrebbe violato l'ordinanza cautelare e il giudicato formatosi sulla precedente controversia, che avrebbe agito negligentemente anche nel riesame e che vi sarebbe stata violazione della buona fede, della spettanza del bene della vita e del nesso causale e danno, questi ultimi richiamati per relationem al ricorso di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente rilevato l'inammissibilità dell'appello sotto il profilo dell'onere di specifica riproposizione della domanda risarcitoria. L'appello censurava in modo puntuale soltanto la statuizione relativa all'elemento soggettivo della responsabilità, mentre per il nesso causale, la quantificazione del danno e gli ulteriori elementi dell'illecito rinviava genericamente al ricorso di primo grado. Ai sensi dell'art. 101 c.p.a., la domanda non esaminata o solo parzialmente esaminata dal primo giudice deve essere riproposta in appello con autonoma e precisa enucleazione, senza costringere il giudice a ricercarne il contenuto nel fascicolo di primo grado. Il Collegio ha comunque esaminato nel merito la questione e ha confermato l'assenza di dolo o colpa della Regione. La disciplina del d.lgs. n. 42/2017 non definiva in modo perspicuo i presupposti dell'accreditamento nazionale dei soggetti autorizzabili alla formazione; gli indirizzi del Tavolo tecnico nazionale erano plurimi e non univoci e anche le amministrazioni e gli organismi tecnici coinvolti avevano espresso interpretazioni divergenti. L'equiparazione tra accreditamento nazionale e regionale non era quindi automatica né evidente. Il parere del Tavolo tecnico del 2019, peraltro non prodotto in giudizio, riguardava l'autorizzabilità del corso e non risolveva con certezza la questione dell'accreditamento della società. La Regione aveva inoltre agito sulla base di un parere dell'Avvocatura regionale e del parere del Consiglio Nazionale degli Ingegneri, secondo cui l'accreditamento del provider ai fini dei crediti formativi degli ingegneri non si estendeva automaticamente ai corsi abilitanti per tecnici competenti in acustica. L'ordinanza cautelare precedente aveva rilevato soltanto un difetto di motivazione e non aveva riconosciuto la spettanza certa dell'autorizzazione; neppure la successiva sentenza di merito aveva eliminato il potere regionale di verificare gli ulteriori requisiti e decidere sull'autorizzazione. La Regione aveva dato tempestiva esecuzione alla sentenza di primo grado, mentre non era provata una persistente violazione della buona fede o una condotta negligente successiva. L'appello è stato quindi respinto; le spese del grado sono state integralmente compensate per la novità della questione interpretativa.

Norme richiamate

• art. 101 c.p.a.

  In appello la riproposizione di domande o censure non esaminate o solo parzialmente esaminate dal giudice di primo grado deve avvenire mediante precisa e autonoma enucleazione del relativo contenuto; non è sufficiente il generico richiamo per relationem al ricorso introduttivo.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria richiede la specifica allegazione e prova degli elementi dell'illecito, compresi condotta colposa o dolosa, nesso causale e danno; tali elementi devono essere devoluti al giudice d'appello in modo specifico.

• d.lgs. n. 42/2017, Allegato 2, parte B, paragrafo 1

  I corsi in acustica per tecnici competenti sono tenuti da università, enti o istituti di ricerca, albi, collegi e ordini professionali, nonché da i soggetti idonei alla formazione ai sensi dell'allegato 1, punto 3, che possano documentare la presenza di docenti aventi la qualifica di tecnico competente in acustica e documentata esperienza nel settore

  La disposizione individua i soggetti autorizzabili attraverso il rinvio alla nozione di soggetto idoneo alla formazione, senza definire compiutamente se sia sufficiente un accreditamento nazionale o sia necessario quello regionale.

• d.lgs. n. 42/2017, Allegato 1, punto 3

  La regione di residenza verifica il possesso dei requisiti di cui all'art. 22 da parte dei soggetti di cui al punto 1, nonché la conformità dei corsi abilitanti alla professione di tecnico competente in acustica allo schema di cui all'allegato 2, parte B, previo parere del tavolo tecnico nazionale di coordinamento di cui all'art. 23

  La Regione conserva il potere di verificare i requisiti e la conformità del corso e di adottare la decisione autorizzatoria finale, anche dopo il parere del Tavolo tecnico nazionale.

• art. 23 d.lgs. n. 42/2017

  Il tavolo tecnico nazionale di coordinamento [...] monitora [...] la qualità del sistema di abilitazione e la conformità didattica dei corsi [...] anche attraverso appositi pareri resi alla regione

  Il Tavolo tecnico nazionale svolge funzioni di monitoraggio, coordinamento e parere, ma i suoi indirizzi e pareri non sostituiscono automaticamente il potere regionale di autorizzazione finale.

• art. 20 d.lgs. n. 42/2017

  La professione di tecnico competente in acustica è qualificata come professione non organizzata in ordini o collegi; tale elemento è stato considerato nel quadro della disciplina applicabile, senza comportare il riconoscimento automatico dell'accreditamento nazionale.

Massime di principio

• In appello, la domanda risarcitoria non esaminata o solo parzialmente esaminata dal giudice di primo grado deve essere riproposta con autonoma e precisa indicazione di tutti gli elementi costitutivi rilevanti; il mero rinvio per relationem al ricorso di primo grado rende l'impugnazione inammissibile nella parte in cui pretende di devolvere al giudice questioni non autonomamente individuabili.
• L'errore interpretativo dell'amministrazione può essere scusabile e non integrare colpa risarcibile quando la disciplina applicabile sia obiettivamente oscura, gli organismi istituzionali abbiano espresso orientamenti plurimi o confliggenti e l'amministrazione abbia adottato la propria decisione sulla base di pareri tecnici o legali qualificati.
• Il parere di un organo tecnico nazionale previsto dalla legge non determina necessariamente la spettanza del bene della vita quando la normativa riserva comunque all'amministrazione regionale il potere di verificare gli ulteriori requisiti e di adottare la decisione autorizzatoria finale.
• Un'ordinanza cautelare che rilevi un difetto di motivazione e disponga il riesame non preclude all'amministrazione di confermare, all'esito di una nuova istruttoria e motivazione, la propria posizione sostanziale, salvo il rispetto dei vincoli espressamente derivanti dalla pronuncia.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione non può essere affermata soltanto perché l'atto amministrativo è stato successivamente annullato: occorre accertare autonomamente la colpa o il dolo dell'amministrazione, considerando il grado di chiarezza della disciplina, il quadro interpretativo esistente e la diligenza concretamente impiegata.

Come è indicizzato