Sentenza n. 341/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha impugnato gli atti di programmazione sanitaria e il contratto di budget per il 2023 contestando: la riduzione del budget destinato alle prestazioni rese a pazienti extraregionali e l'eliminazione della clausola relativa alla compensazione interregionale della mobilità sanitaria attiva; l'interruzione della continuità assistenziale derivante dalla cessazione dei precedenti contratti e dalla previsione della decorrenza del nuovo contratto dalla sottoscrizione; la violazione delle garanzie partecipative. La ricorrente ha dedotto, in particolare, carenza di istruttoria e motivazione, illogicità e irragionevolezza delle scelte di programmazione, nonché violazione della disciplina sulla partecipazione procedimentale. In corso di causa ha richiamato il successivo DCA n. 115/2025 e l'Intesa Stato-Regioni n. 267/CSR del 2025, sostenendo che tali atti avrebbero confermato la remunerabilità delle prestazioni extraregionali oltre il budget. Le amministrazioni hanno eccepito l'inammissibilità o improcedibilità del ricorso, rilevando che la struttura aveva sottoscritto il contratto di budget contenente una clausola di salvaguardia, con accettazione espressa e incondizionata degli atti di determinazione dei tetti e delle tariffe e rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. La struttura, dopo avere proposto il ricorso, ha sottoscritto il contratto di budget per il 2023, il cui art. 8 prevedeva l'accettazione espressa, completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché la rinuncia alle azioni e impugnazioni già intraprese o instaurabili contro gli atti conosciuti. Il DCA n. 2/2023 era espressamente richiamato nel contratto e ne costituiva presupposto economico essenziale; la sottoscrizione successiva al ricorso è stata quindi ritenuta manifestazione inequivocabile di acquiescenza sostanziale e rinuncia processuale. Il Collegio ha ritenuto inconferenti il DCA n. 115/2025, riferito agli anni 2020-2022, e l'Intesa Stato-Regioni n. 267/CSR del 2025, limitata alla quantificazione della mobilità extraregionale per il 2023 senza disciplinarne la ripartizione intraregionale. In via subordinata, il TAR ha comunque ritenuto il ricorso infondato. Quanto al primo motivo, la riduzione del budget extraregionale è stata reputata sorretta da istruttoria e motivazione congrue, poiché compensata dall'incremento del budget per i residenti, con mantenimento o aumento del budget complessivo della struttura, e giustificata dall'obiettivo di potenziare l'offerta regionale e ridurre la mobilità passiva. È stata ritenuta legittima anche la sottoposizione della mobilità attiva a un limite di spesa, in funzione della programmazione e dell'equilibrio complessivo del sistema sanitario, nonostante il meccanismo di compensazione interregionale. Il secondo motivo è stato ritenuto improcedibile perché il DCA n. 23/2023 aveva rettificato il contratto, prevedendone la durata dal 1° gennaio al 31 dicembre 2023. Il terzo motivo è stato respinto: gli atti impugnati avevano natura di atti generali di programmazione e pianificazione, sottratti alle garanzie partecipative ai sensi dell'art. 13 l. 241/1990; inoltre, la programmazione dei tetti di spesa sanitaria costituisce esercizio di potere autoritativo e unilaterale, particolarmente connotato dai vincoli del piano di rientro. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Disciplina gli accordi contrattuali con le strutture private accreditate per l'erogazione e l'acquisto di prestazioni sanitarie; il contratto di budget costituisce lo strumento nel quale sono recepiti i tetti di spesa e le relative condizioni economiche.

• art. 13 l. 241/1990

  Esclude l'applicazione delle disposizioni sulla partecipazione ai procedimenti diretti all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, salvo le specifiche norme che ne regolano la formazione.

• art. 7 l. 241/1990

  Le garanzie di comunicazione di avvio non si applicano agli atti generali di programmazione sanitaria considerati dal Collegio.

• art. 8 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative previste per i procedimenti individuali non trovano applicazione agli atti generali di programmazione sanitaria oggetto del giudizio.

• art. 32, comma 8, l. 449/1997

  le regioni ... individuano preventivamente per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata, ivi compresi i presidi sanitari ospedalieri di cui al comma 7, o per gruppi di istituzioni sanitarie, i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni, nonché gli indirizzi e le modalità per la contrattazione di cui all’art. 1, co. 32, della legge 23/12/1996, n. 662

  Attribuisce all'amministrazione regionale il potere di individuare preventivamente i limiti massimi annuali di spesa e i volumi delle prestazioni, confermando la natura autoritativa e unilaterale della programmazione sanitaria.

• art. 81 Cost.

  È richiamato quale fondamento costituzionale delle esigenze di equilibrio e contenimento della spesa pubblica, rilevanti nella programmazione sanitaria.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di agire in giudizio può essere inciso dall'acquiescenza volontaria derivante dalla sottoscrizione della clausola di salvaguardia, in presenza di interessi pubblici riconosciuti come prevalenti dalla giurisprudenza.

• art. 1418 c.c.

  È richiamato per evidenziare che una clausola di salvaguardia avente portata totalizzante, tale da impedire anche l'impugnazione di futuri provvedimenti incidenti retroattivamente sul contratto, potrebbe essere nulla per contrarietà a norme imperative; tale ipotesi non ricorre nel caso esaminato.

Massime di principio

• La sottoscrizione, successiva alla proposizione del ricorso, di un contratto di budget contenente una clausola chiara, espressa e incondizionata di accettazione dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe, con rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili contro gli atti conosciuti, integra acquiescenza sostanziale e rinuncia processuale e determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del ricorso contro tali atti.
• Le clausole di salvaguardia inserite nei contratti con strutture sanitarie private accreditate sono, in linea generale, legittime perché funzionali alla stabilità della programmazione sanitaria, al contenimento della spesa pubblica e alla continuità del servizio sanitario; non possono tuttavia essere interpretate come rinuncia preventiva a impugnare qualsiasi futuro provvedimento, soprattutto se incidente retroattivamente sul contenuto contrattuale.
• La determinazione dei tetti di spesa e dei budget individuali per le strutture private accreditate rientra nella discrezionalità politico-amministrativa e nella programmazione finanziaria del servizio sanitario; il sindacato giurisdizionale deve quindi verificare la coerenza dell'istruttoria, la sufficienza della motivazione, la non manifesta illogicità e irragionevolezza, senza sostituire le proprie valutazioni a quelle dell'amministrazione.
• Anche la mobilità sanitaria attiva, pur potendo comportare compensazioni interregionali e non determinare costi immediati per la Regione che eroga la prestazione, può essere sottoposta a un tetto di spesa, poiché costituisce una componente del costo complessivo del sistema sanitario e deve essere assoggettata a programmazione finanziaria.
• Gli atti regionali di determinazione dei tetti di spesa sanitaria sono atti generali di pianificazione e programmazione; per la loro adozione non trovano applicazione le garanzie partecipative ordinarie di cui agli artt. 7 e 8 l. 241/1990, ai sensi dell'art. 13 della medesima legge.
• La sopravvenuta rettifica dell'atto impugnato che elimini la specifica criticità dedotta dal ricorrente determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul relativo motivo.

Come è indicizzato