Sentenza n. 2175/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

L'associazione ricorrente ha chiesto, ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a., la declaratoria di nullità delle deliberazioni regionali, sostenendo che fossero elusive o violative della sentenza del TAR Lombardia n. 1516/2025, la quale aveva imposto alla Regione di vietare la caccia su tutti i 475 valichi montani interessati dalle rotte migratorie dell'avifauna, entro la distanza di mille metri. Secondo la ricorrente, l'art. 15 della legge n. 131/2025 avrebbe introdotto una disciplina retroattiva e incompatibile con il contenuto precettivo della sentenza, consentendo transitoriamente l'attività venatoria sui soli valichi individuati dalle regioni e vigenti nella stagione 2023-2024. È stata inoltre dedotta l'illegittimità costituzionale dell'art. 15 della legge n. 131/2025 per contrasto con gli artt. 3, 24, 111 e 113 Cost. e con l'art. 6, paragrafo 1, CEDU, assumendo che la disposizione fosse irragionevole, retroattiva e diretta a incidere su controversie giudiziarie ancora pendenti. Le parti resistenti e intervenienti hanno eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità o improcedibilità del ricorso per difetti nell'integrazione del contraddittorio e per l'assenza dei presupposti dell'ottemperanza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha ritenuto regolare l'integrazione del contraddittorio nei confronti di Italcaccia mediante notifica presso la sede centrale dell'associazione, considerando le sedi regionali organi periferici privi di autonoma personalità giuridica sulla base dello statuto. Ha inoltre escluso che fosse provata la possibilità di una valida notifica telematica all'indirizzo PEC della sede regionale, non essendo dimostrata la pubblicazione dell'indirizzo nei pubblici registri. Ha riconosciuto la legittimazione dell'associazione ricorrente, già parte vittoriosa nel giudizio definito dalla sentenza n. 1516/2025, e ha ritenuto tempestiva la costituzione di una delle parti intervenienti. Nel merito, il Collegio ha affermato che la nullità prevista dall'art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a. e dall'art. 21-septies l. n. 241/1990 per gli atti adottati in violazione o elusione del giudicato presuppone una sentenza definitiva e non più impugnabile. Poiché la sentenza n. 1516/2025 era ancora sub iudice, non poteva essere dichiarata la nullità degli atti regionali per violazione o elusione del giudicato. Per le sentenze soltanto esecutive, l'art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a. consente al giudice dell'ottemperanza di determinare le modalità esecutive e, se del caso, di considerare temporaneamente inefficaci gli atti sopravvenuti, tenendo conto degli effetti derivanti dalla natura non definitiva della pronuncia; tale rimedio non equivale però alla dichiarazione di nullità richiesta dalla ricorrente. Il giudice ha escluso anche la riqualificazione d'ufficio della domanda in termini di inefficacia, sia per la formulazione espressa della domanda sia perché essa avrebbe anticipato la tutela definitiva derivante da una sentenza non ancora irrevocabile. Il TAR ha inoltre ritenuto che la sopravvenienza dell'art. 15 della legge n. 131/2025 e degli atti regionali adottati in sua attuazione avesse modificato il quadro normativo e separato la nuova attività amministrativa dalla mera esecuzione della precedente pronuncia non definitiva. Richiamando il principio dell'Adunanza Plenaria n. 2/2011, ha affermato che la nuova disciplina incide sulla vicenda amministrativa pregressa e su quella futura, sottraendo gli atti attuativi della legge sopravvenuta all'ambito della fase esecutiva della sentenza precedente. Le contestazioni relative alla retroattività e alla legittimità sostanziale della nuova disciplina e delle deliberazioni devono essere esaminate, se del caso, nel distinto giudizio di annullamento pendente dinanzi al TAR. Le questioni di legittimità costituzionale sono state dichiarate inammissibili per difetto di rilevanza ai sensi dell'art. 23 l. n. 87/1953, poiché il giudizio di ottemperanza poteva essere definito indipendentemente dalla loro soluzione. Le spese sono state compensate per la particolarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 114, comma 1, c.p.a.

  l’azione di ottemperanza si propone “con ricorso notificato alla pubblica amministrazione e a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza”

  L'omessa notifica a una delle parti del giudizio definito non determina automaticamente l'inammissibilità del ricorso; il giudice può disporre l'integrazione del contraddittorio.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  atti adottati “in violazione o elusione del giudicato”; il giudice può determinare “le modalità esecutive, considerando inefficaci gli atti emessi in violazione o elusione e provvede di conseguenza, tenendo conto degli effetti che ne derivano”

  La nullità per violazione o elusione del giudicato riguarda le sentenze definitive; per le pronunce soltanto esecutive il giudice può stabilire le modalità di esecuzione e, nei limiti compatibili, dichiarare temporaneamente inefficaci gli atti sopravvenuti, considerando gli effetti della non definitività.

• art. 21-septies l. 241/1990

  è nullo il provvedimento amministrativo “che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato”

  La nullità dell'atto amministrativo per violazione o elusione del giudicato presuppone l'esistenza di un giudicato, cioè di una decisione definitiva.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  “il giudice qualifica l'azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali”

  La riqualificazione giudiziale della domanda non consente di sostituire alla domanda di nullità per violazione del giudicato una domanda di inefficacia quando la diversa qualificazione comporterebbe una tutela sostanzialmente diversa e non richiesta.

• art. 15 legge n. 131/2025

  “Nelle more dell’adozione del decreto di cui al primo periodo, l’attività venatoria è consentita [...] sui valichi individuati dalle regioni e vigenti nella stagione venatoria 2023-2024”

  La disposizione ha introdotto una disciplina sopravvenuta e transitoria dell'attività venatoria sui valichi, sulla cui base sono state adottate le deliberazioni regionali contestate.

• art. 23 legge n. 87/1953

  il giudice a quo può sollevare la questione “qualora il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale”

  La questione di costituzionalità è inammissibile quando il giudizio può essere deciso senza applicare o scrutinare la norma censurata.

• art. 145 c.p.c.

  “la notificazione alle persone giuridiche si esegue nella loro sede”

  La notifica a un'associazione riconosciuta è validamente eseguita presso la sede legale dell'ente, quando le articolazioni regionali risultano organi periferici privi di autonoma personalità giuridica.

• art. 3-bis legge n. 53/1994

  “la notificazione con modalità telematica si esegue a mezzo di posta elettronica certificata all’indirizzo risultante da pubblici elenchi”

  La validità della notificazione via PEC richiede che l'indirizzo del destinatario sia quello della persona giuridica destinataria e risulti da pubblici elenchi; la prova grava sulla parte che deduce il difetto di notifica.

Massime di principio

• La nullità dell'atto amministrativo per violazione o elusione del giudicato, prevista dall'art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a. e dall'art. 21-septies l. 241/1990, presuppone una sentenza definitiva e non più impugnabile; non può essere dichiarata con riferimento a un atto asseritamente contrastante con una pronuncia ancora sub iudice.
• Nell'ottemperanza di una sentenza amministrativa soltanto esecutiva, il giudice può determinare le modalità esecutive e, nei limiti della compatibilità con l'oggetto e gli effetti della tutela richiesta, considerare temporaneamente inefficaci gli atti sopravvenuti, ma non può applicare a tali atti la sanzione della nullità prevista per la violazione del giudicato.
• La domanda espressamente diretta alla declaratoria di nullità per violazione o elusione del giudicato non può essere riqualificata in una domanda di inefficacia degli atti sopravvenuti quando la diversa qualificazione alteri l'oggetto sostanziale della tutela richiesta e comporti un'anticipazione della tutela definitiva spettante in base a una pronuncia non ancora irrevocabile.
• La sopravvenienza di una legge che ridisciplina l'attività amministrativa oggetto di un precedente giudizio, accompagnata dall'adozione di atti amministrativi attuativi della nuova disciplina, separa la nuova attività amministrativa dalla fase esecutiva della sentenza non definitiva: gli atti successivi devono essere valutati alla luce del nuovo quadro normativo, ferma la possibilità di impugnarli con l'ordinaria azione di annullamento.
• La questione di legittimità costituzionale è priva di rilevanza quando il giudizio di ottemperanza può essere definito sulla base della disciplina processuale applicabile, senza dover risolvere la questione relativa alla costituzionalità della norma sopravvenuta.
• La notificazione dell'atto processuale a un'associazione riconosciuta è validamente eseguita presso la sede centrale quando le articolazioni regionali risultano, secondo lo statuto, organi periferici privi di autonoma personalità giuridica; la notifica via PEC richiede inoltre la provenienza e la destinazione a indirizzi risultanti dai pubblici elenchi previsti dalla legge.

Come è indicizzato