Sentenza n. 1520/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

La De Vivo Energie ha impugnato l’avviso di pubblicazione dell’istanza di rinnovo delle concessioni demaniali marittime intestate alla Termopetroli Versilia, il documento di indirizzi dell’Autorità portuale e, con motivi aggiunti, gli atti istruttori, la comunicazione dei motivi ostativi e il provvedimento definitivo di esclusione dalla procedura. Ha dedotto violazione degli artt. 3, 24 e 97 Cost., della l. 241/1990, del Codice della navigazione e del relativo regolamento, della l. 59/2010, della direttiva 2006/123/CE, del documento di indirizzi dell’Autorità portuale e del d.m. n. 202/2022, nonché eccesso di potere per disparità di trattamento, contraddittorietà, sviamento, difetto di istruttoria, travisamento, falsità dei presupposti, violazione del principio di proporzionalità e del giusto procedimento. La ricorrente contestava in particolare l’obbligatorietà del modello D1 Do.Ri., sosteneva che la propria manifestazione di interesse fosse tempestiva e sufficiente, invocava un affidamento derivante dalla precedente ammissione e pubblicazione della domanda, lamentava l’illegittimità del successivo ripensamento dell’Amministrazione e chiedeva la regolarizzazione mediante rigenerazione del modello D1. Contestava inoltre la violazione dei termini procedimentali e la motivazione del provvedimento di esclusione. La Termopetroli Versilia ha impugnato separatamente la nota con cui l’Autorità portuale aveva ritenuto ricevibile la domanda della De Vivo e disposto la prosecuzione della procedura, deducendo violazione della disciplina delle concessioni demaniali, irragionevolezza, illogicità, sviamento, travisamento, violazione dei principi di proporzionalità, buona fede, favor partecipationis e giusto procedimento.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Ha dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il ricorso originario della De Vivo, ritenendo che le censure contro le previsioni iniziali della procedura non fossero immediatamente lesive e fossero divenute irrilevanti dopo l’esclusione per una ragione diversa e autonoma, ossia l’inidoneità del modello D1. Ha dichiarato inammissibili, per omessa notifica al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, le censure rivolte contro l’apporto consultivo ministeriale, senza estendere tale vizio all’intera impugnazione del provvedimento di esclusione. Ha respinto nel merito i motivi aggiunti. Il modello D1 Do.Ri. è stato ritenuto uno standard obbligatorio per la richiesta di concessione demaniale, non sostituibile da prassi amministrative difformi né da una generica manifestazione di interesse. Il file trasmesso inizialmente dalla De Vivo, risultato essere uno script PHP contenente il messaggio di mancata autenticazione, non dimostrava la presentazione di una domanda amministrativa con contenuti determinati. La successiva produzione del modello D1 era tardiva e non poteva sanare l’inesistenza della domanda originaria. Il giudice ha escluso che la precedente ammissione, la pubblicazione della domanda o la nota amministrativa favorevole potessero consolidare un affidamento alla definitiva partecipazione, essendo possibili ulteriori verifiche ed esclusioni prima della conclusione della procedura, purché motivate e rispettose delle garanzie procedimentali. Ha ritenuto congrua la motivazione del provvedimento finale e adeguata l’istruttoria svolta, escludendo che il soccorso istruttorio potesse consentire la presentazione ex post di una domanda inesistente. Ha ritenuto ordinatori, e non perentori, i termini procedimentali. Il ricorso della Termopetroli è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, poiché l’esclusione della De Vivo aveva eliminato la ragione di contestare la sua precedente ammissione. Le spese sono state compensate per la complessità della materia.

Norme richiamate

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  profilo fattuale incontestato tra le parti e pertanto utilizzabile dal Giudicante

  Il giudice può utilizzare ai fini della decisione i fatti non contestati, anche se non integralmente documentati.

• art. 99 c.p.a.

  Richiamato indirettamente attraverso il principio affermato dall’Adunanza plenaria in materia di impugnazione delle clausole immediatamente escludenti.

• artt. 36 e ss. Codice della navigazione

  Costituiscono la disciplina sostanziale del rilascio delle concessioni demaniali marittime.

• art. 6 regolamento di esecuzione del Codice della navigazione

  da una relazione tecnica delle opere da eseguire, dal piano della località e dai disegni particolari degli impianti

  La domanda di concessione deve possedere contenuti essenziali e requisiti tecnici minimi; una generica manifestazione di interesse non può sostituirla.

• art. 18, ultimo comma, regolamento di esecuzione del Codice della navigazione

  siano trascorsi sei mesi dalla scadenza del termine massimo per la presentazione delle domande concorrenti senza che sia stata rilasciata la concessione al richiedente preferito per fatto da addebitarsi allo stesso

  La disposizione riguarda la considerazione di domande tardive in una specifica ipotesi e non è applicabile alla questione della validità della domanda originaria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi è un atto endoprocedimentale, non autonomamente lesivo; l’impugnazione deve essere riferita al successivo provvedimento definitivo.

• l. 241/1990

  Le garanzie partecipative e procedimentali devono essere rispettate prima dell’adozione dell’esclusione definitiva.

• d.m. Infrastrutture e trasporti 5 giugno 2009 n. 10/09

  standard obbligatorio da utilizzare per richiedere, alla competente amministrazione, il rilascio di una concessione demaniale ai sensi e per gli effetti dell'art. 36 del Codice della navigazione

  Il modello D1 Do.Ri. è il modello obbligatorio per la richiesta di rilascio di una concessione demaniale marittima.

• d.m. Infrastrutture e trasporti 28 dicembre 2022 n. 202

  Autorità di sistema portuale istituit(e) ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 84 del 1994

  Le relative previsioni non si applicano all’Autorità portuale regionale resistente, poiché riferite alle Autorità di sistema portuale istituite ai sensi della l. n. 84/1994.

• art. 6 l. 84/1994

  Richiamato per delimitare l’ambito soggettivo di applicazione del d.m. n. 202/2022.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione ai principi di buon andamento, imparzialità e correttezza dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• Le clausole di una procedura concorsuale sono immediatamente impugnabili da chi non abbia ancora partecipato solo quando precludono in modo diretto la partecipazione o rendono impossibile la presentazione della domanda; le altre clausole diventano lesive soltanto con l’esito sfavorevole della procedura.
• L’ammissione iniziale di un concorrente a una procedura concorsuale non impedisce all’amministrazione di svolgere ulteriori verifiche ed eventualmente escluderlo prima della conclusione della procedura, purché il ripensamento sia adeguatamente motivato e siano rispettate le garanzie procedimentali.
• Quando la disciplina della procedura impone l’utilizzo di un modello standard obbligatorio per la presentazione della domanda di concessione demaniale, una generica manifestazione di interesse o altra documentazione incompleta non può sostituire il modello né integrare una domanda priva dei requisiti tecnici minimi previsti dalla normativa.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per presentare ex post una domanda originariamente inesistente o per sostituire, dopo la scadenza del termine, un documento essenziale richiesto per la partecipazione alla procedura.
• Un file informatico privo del contenuto amministrativo necessario, recante soltanto uno script o un messaggio di mancata autenticazione, non prova la tempestiva presentazione di una domanda con determinati contenuti; in assenza di prova di un malfunzionamento imputabile all’amministrazione, l’esito è riconducibile al principio di autoresponsabilità del partecipante.
• La comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis l. 241/1990 ha natura endoprocedimentale e non è autonomamente impugnabile; le censure devono essere rivolte contro il successivo provvedimento definitivo, valutando in quella sede anche le osservazioni dell’interessato.

Come è indicizzato