Sentenza n. 1007/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato, rispettivamente in ottemperanza alla precedente sentenza del TAR e con ricorso autonomo, la determinazione comunale del 24 settembre 2025 con cui il Comune ha annullato d’ufficio, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, il titolo abilitativo formatosi per silenzio-assenso sull’istanza del 5 luglio 2024 relativa all’installazione di una stazione radio base 4G/5G. La precedente sentenza n. 954/2025 aveva accertato il perfezionamento del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 e annullato il precedente parere comunale sfavorevole. Il Comune ha sostenuto che il titolo non si sarebbe mai formato per incompletezza documentale e ha comunque dedotto la presenza di dichiarazioni inesatte o omissive, l’assenza di alcuni pareri, la violazione della disciplina urbanistica, l’inattendibilità dell’analisi di impatto elettromagnetico e la violazione del principio di precauzione. Le ricorrenti hanno dedotto: violazione ed elusione del giudicato; violazione dell’art. 21-nonies per mancato rispetto del termine massimo di dodici mesi e per difetto di interesse pubblico concreto e attuale, omessa ponderazione dell’affidamento e carenza motivazionale; erronea contestazione dell’incompletezza documentale e dell’assenza di pareri; incompatibilità urbanistica dell’intervento; incompetenza del Comune sulle valutazioni elettromagnetiche; violazione delle regole sulla conferenza di servizi, del contraddittorio procedimentale e difetto di istruttoria.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva e li ha accolti. Ha ritenuto che il titolo abilitativo si fosse formato il 3 settembre 2024, decorsi sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza del 5 luglio 2024, richiamando anche l’accertamento contenuto nella precedente sentenza n. 954/2025, non appellata e quindi passata in giudicato. La mera incompletezza documentale non impediva, secondo il giudice, la formazione del silenzio-assenso, potendo eventualmente rilevare nell’esercizio dell’autotutela. L’annullamento comunale è stato ritenuto illegittimo perché adottato oltre il termine ragionevole massimo di dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies, comma 1, della legge n. 241/1990: non ricorrevano i presupposti derogatori relativi a una falsa rappresentazione dolosa o gravemente colposa dei fatti da parte delle società. L’ubicazione era stata puntualmente indicata e la presenza dei siti sensibili era conoscibile dal Comune; inoltre, al momento dell’istanza e dell’annullamento, non risultava adottato il regolamento comunale sui siti sensibili. Il provvedimento era altresì carente di motivazione, poiché si limitava a richiamare genericamente salute pubblica, assetto del territorio e legalità, senza indicare un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità né compararlo con l’affidamento delle destinatarie. Il TAR ha inoltre escluso la fondatezza delle singole ragioni poste a base dell’autotutela: il silenzio-assenso non richiedeva la completezza di ogni documento; erano stati acquisiti il parere favorevole ARPA, l’autorizzazione paesaggistica e l’autorizzazione del Genio Civile; non era necessario il parere igienico-sanitario dell’ASP; le infrastrutture di telecomunicazione, assimilate alle opere di urbanizzazione primaria, sono in via generale compatibili con ogni destinazione urbanistica; la valutazione dei rischi elettromagnetici spettava in via esclusiva all’ARPA, il cui parere favorevole era stato anche successivamente confermato. Il Comune non poteva sostituire con una relazione tecnica di parte le valutazioni dell’organismo competente, né contestare irritualmente il parere ARPA senza averlo impugnato. Sono state respinte anche le richieste istruttorie, di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e di incidente di costituzionalità. Il Comune è stato condannato alle spese in favore di ciascuna ricorrente, mentre le spese nei confronti delle amministrazioni regionali sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi per oggetto e parti; il TAR ha riunito i due giudizi relativi al medesimo titolo e al medesimo provvedimento comunale.

• art. 114, comma 4, lett. b) e c), c.p.a.

  Richiamato per la domanda di ottemperanza e per la richiesta di declaratoria di nullità o inefficacia degli atti adottati in violazione o elusione del giudicato.

• art. 29 c.p.a.

  Richiamato in via subordinata per la domanda di annullamento degli atti comunali.

• art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259/2003

  sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda

  Il decorso del termine di sessanta giorni senza un provvedimento di diniego determina, nel caso esaminato, la formazione del titolo abilitativo per silenzio-assenso.

• art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio richiede ragioni di interesse pubblico concrete e attuali, l’esercizio entro un termine ragionevole comunque non superiore a dodici mesi nel regime applicabile e la ponderazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  La deroga al limite temporale presuppone una falsa rappresentazione imputabile al privato, tale da aver indotto in errore l’amministrazione; non ricorre quando i fatti erano conoscibili o verificabili dall’amministrazione con ordinaria diligenza.

• art. 8, comma 6, l. n. 36/2001

  Richiamato in relazione alla competenza comunale a individuare, mediante regolamento, i siti sensibili e le relative distanze; il Comune non aveva ancora adottato tale regolamento.

• art. 14 l. n. 36/2001

  Individua l’organismo competente per i controlli sull’esposizione ai campi elettromagnetici; il TAR ha riconosciuto all’ARPA la competenza esclusiva sulle relative valutazioni tecniche.

• art. 94 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato quale base dell’autorizzazione del Genio Civile acquisita per la realizzazione dell’impianto.

• art. 43 d.lgs. n. 259/2003

  Richiamato insieme all’art. 44 per la disciplina delle infrastrutture di comunicazione elettronica e del relativo procedimento autorizzatorio.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata; il provvedimento di autotutela è stato ritenuto insufficiente perché non esplicitava un interesse pubblico concreto e attuale né il bilanciamento con l’affidamento privato.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Richiamato dalle ricorrenti in relazione al mancato esame delle osservazioni presentate nel procedimento di autotutela; la decisione è stata definita principalmente sulla base della violazione dell’art. 21-nonies.

• art. 191 TFUE

  Richiamato dal Comune per chiedere un rinvio pregiudiziale sul principio di precauzione; la richiesta è stata respinta perché non necessaria alla decisione.

Massime di principio

• Nelle procedure di autorizzazione per infrastrutture di comunicazione elettronica disciplinate dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, il silenzio-assenso si forma, salvo un manifesto diniego o dissenso qualificato nei termini previsti, per il mero decorso del termine legale; la completezza della documentazione non costituisce di per sé condizione impeditiva della formazione del titolo, potendo le eventuali carenze essere fatte valere mediante autotutela nei limiti di legge.
• L’annullamento d’ufficio di un titolo formatosi per silenzio-assenso deve rispettare il termine ragionevole massimo previsto dall’art. 21-nonies, comma 1, della legge n. 241/1990. La deroga collegata alla falsa rappresentazione dei fatti non opera quando le circostanze asseritamente omesse erano già note o agevolmente verificabili dall’amministrazione, la cui negligenza istruttoria non può consentire il differimento indefinito del termine di autotutela.
• L’annullamento d’ufficio di un titolo favorevole non può essere motivato dal solo interesse astratto al ripristino della legalità. L’amministrazione deve indicare un interesse pubblico concreto e attuale, ulteriore rispetto alla mera rimozione dell’illegittimità, e deve ponderarlo con l’affidamento maturato dal destinatario, specialmente quando il titolo riguarda un’infrastruttura già realizzata.
• Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, in quanto assimilate alle opere di urbanizzazione primaria, sono in via generale compatibili con le destinazioni urbanistiche delle diverse zone del territorio comunale, salvo specifiche e legittime ragioni ostative previste dall’ordinamento.
• La valutazione tecnica dei rischi connessi all’esposizione ai campi elettromagnetici spetta all’organismo competente ai controlli previsto dalla legge n. 36/2001. L’amministrazione comunale non può sostituire a tale valutazione le proprie conclusioni o quelle di una relazione tecnica di parte, né contestare irritualmente il parere dell’organismo competente senza impugnarlo nelle forme appropriate.

Come è indicizzato