Sentenza n. 153/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza comunale che aveva ingiunto la demolizione di tre manufatti realizzati su un fondo agricolo — un fabbricato in corso di costruzione, un fabbricato rifinito destinato a soggiorno/pranzo e un piccolo vano adibito a bagno — nonché delle sistemazioni esterne. Hanno dedotto, tra l’altro, la violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento, il difetto di istruttoria e di motivazione, il travisamento dei fatti e la violazione del principio di proporzionalità. In particolare, hanno sostenuto che le opere fossero annessi agricoli connessi al fabbricato principale già assentito con permesso di costruire del 2008 e interessato da SCIA del 2019 e CILA del 2021, e che alcune opere di sistemazione fossero comprese nei titoli edilizi precedenti. Con motivi aggiunti hanno impugnato il diniego della domanda di sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001, il verbale di contestazione e irrogazione delle sanzioni ex art. 31 e il successivo diniego della SCIA in sanatoria ex art. 36-bis. Hanno contestato anche l’affermazione comunale secondo cui i manufatti sarebbero stati nuove costruzioni completamente autonome, realizzate in totale assenza di titolo, nonché l’omessa valutazione della fiscalizzazione dell’abuso e degli effetti delle istanze di sanatoria. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, la carenza di interesse, l’irricevibilità o inammissibilità di alcune censure e l’infondatezza del ricorso, sostenendo la natura vincolata della repressione edilizia e l’autonomia dei nuovi fabbricati rispetto al fabbricato principale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e tutti e tre gli atti di motivi aggiunti, annullando l’ordinanza di demolizione, il verbale sanzionatorio ex art. 31 e i due dinieghi di sanatoria. Il Collegio ha ritenuto assorbente il deficit istruttorio e motivazionale, aggravato dalla mancata effettiva partecipazione degli interessati al procedimento. Sebbene l’ordine di demolizione abbia normalmente contenuto vincolato e non richieda, in via generale, una specifica motivazione o la comunicazione di avvio, nel caso concreto l’Amministrazione non aveva dimostrato né adeguatamente motivato la natura effettivamente vincolata della determinazione. In particolare, non aveva esaminato i rapporti di connessione o strumentalità tra i manufatti contestati e il fabbricato principale, espressamente rilevato nel sopralluogo, né aveva valutato il permesso di costruire del 2008, la SCIA del 2019 e la CILA del 2021. Tali elementi avrebbero potuto essere rappresentati dagli interessati nel procedimento e avrebbero imposto un’istruttoria e una motivazione specifiche. Le argomentazioni sviluppate dal Comune in giudizio non potevano integrare postumamente la motivazione né sanare il deficit istruttorio originario. Il verbale sanzionatorio è stato annullato sia per illegittimità derivata sia perché adottato senza considerare che, nel frattempo, era stata presentata una domanda di sanatoria ex art. 36. I due dinieghi di sanatoria sono stati annullati perché apodittici: la qualificazione delle opere come realizzate in totale assenza di titolo non era stata adeguatamente istruita e motivata, né era stato spiegato perché esse non potessero essere ricondotte, eventualmente in difformità, ai titoli edilizi preesistenti. Anche la presenza di vincoli paesaggistici e idrogeologici non costituiva, di per sé, una preclusione automatica alla sanatoria, senza la previa verifica concreta dei rapporti con il fabbricato principale e dei titoli già rilasciati. Il Comune dovrà quindi rideterminarsi sulle istanze di sanatoria mediante adeguata istruttoria, motivazione congrua e rispetto delle garanzie partecipative, stabilendo solo all’esito se le opere siano eseguite in assenza o in difformità dei titoli e se siano sanabili. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata partecipazione procedimentale può assumere rilievo quando l’apporto degli interessati avrebbe potuto fornire elementi decisivi per la qualificazione delle opere e per l’istruttoria, impedendo all’Amministrazione di adottare una determinazione adeguatamente istruita e motivata.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione impone all’Amministrazione di esplicitare le ragioni della qualificazione degli interventi come opere totalmente prive di titolo, anziché come opere eventualmente realizzate in difformità da titoli preesistenti.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Le sanzioni conseguenti all’inottemperanza all’ordine di demolizione presuppongono un’attività amministrativa legittima, adeguatamente istruita e motivata; nel caso concreto il verbale è stato annullato anche perché non aveva considerato la sopravvenuta istanza di sanatoria.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La sanatoria deve essere decisa sulla base di una concreta verifica della qualificazione dell’intervento e dei suoi rapporti con i titoli edilizi esistenti; la mera qualificazione dell’opera come nuova costruzione abusiva non costituisce motivazione sufficiente.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La verifica dell’applicabilità dell’accertamento di conformità richiede un’istruttoria sulla distinzione tra totale assenza di titolo e difformità o variazione rispetto a titoli esistenti; tale qualificazione non può essere affermata in modo apodittico.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita nel merito con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti e loro audizione in camera di consiglio.

Massime di principio

• Anche quando l’ordine di demolizione ha normalmente natura vincolata e non richiede, di regola, una motivazione rafforzata o la comunicazione di avvio del procedimento, tali semplificazioni non operano quando dagli atti emergono elementi concreti che possono incidere sulla qualificazione dell’abuso e sulla riconducibilità delle opere a titoli edilizi preesistenti.
• L’Amministrazione, prima di qualificare un manufatto come nuova costruzione totalmente priva di titolo, deve svolgere un’istruttoria e fornire una motivazione sulla sua eventuale connessione o strumentalità rispetto a un fabbricato principale legittimamente assentito e sulla riconducibilità dell’intervento ai titoli edilizi precedenti.
• La partecipazione procedimentale è sostanzialmente rilevante quando gli interessati avrebbero potuto rappresentare circostanze idonee a modificare la qualificazione giuridica dell’intervento o l’esito della repressione edilizia; l’omessa partecipazione può quindi concorrere a determinare il deficit istruttorio e motivazionale dell’atto.
• La motivazione del provvedimento edilizio non può essere integrata per la prima volta in giudizio e le deduzioni difensive dell’Amministrazione non possono sanare ex post l’originaria carenza istruttoria.
• La presenza di vincoli paesaggistici o idrogeologici non esonera l’Amministrazione dal verificare concretamente la qualificazione delle opere, il rapporto con i titoli edilizi esistenti e i presupposti delle domande di sanatoria; non costituisce, da sola, una motivazione completa di diniego.
• Prima di adottare o confermare misure repressive edilizie successive, l’Amministrazione deve considerare le istanze di sanatoria tempestivamente presentate e definire le relative questioni con istruttoria e motivazione coerenti.

Come è indicizzato