Sentenza n. 1177/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Italia Nostra APS, dopo la trasposizione del ricorso straordinario al Capo dello Stato, ha impugnato l’ordinanza del Comune di Ravenna adottata ai sensi dell’art. 54 del Codice della navigazione, relativa a manufatti ad uso capanni balneari privi di valido ed efficace titolo concessorio. L’associazione ha dedotto: 1) incompetenza del Comune, sostenendo che il potere sanzionatorio e di riduzione in pristino spettasse all’Autorità marittima; 2) violazione degli artt. 7, 8, 9, 10 e 10-bis l. 241/1990, per mancata comunicazione di avvio del procedimento, insufficiente partecipazione dei destinatari e motivazione carente; 3) eccesso di potere per travisamento ed erronea qualificazione della fattispecie, nonché violazione della disciplina paesaggistica, sostenendo che l’ordine di demolizione, fondato sulla mancanza della concessione demaniale e non su violazioni urbanistico-edilizie, avrebbe eluso la necessità dell’autorizzazione paesaggistica. Il Comune ha eccepito tardività, carenza di legittimazione e difetto di interesse, contestando inoltre la fondatezza dei motivi. Il Ministero della Cultura ha evidenziato l’inutilità della sua evocazione in giudizio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito e ha compensato le spese. Ha rigettato le eccezioni preliminari del Comune: il ricorso è stato ritenuto tempestivo in relazione alla data in cui l’associazione aveva avuto conoscenza dell’ordinanza; la legittimazione e l’interesse ad agire sono stati riconosciuti in ragione della finalità statutaria di Italia Nostra e dell’interesse concreto a impedire la demolizione dei capanni, considerati dall’associazione elementi di architettura spontanea e di presidio ambientale. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché l’art. 7, comma 3, l.r. Emilia-Romagna n. 9/2002 attribuisce ai Comuni l’adozione dei provvedimenti ex art. 54 Cod. nav. nei casi di mancanza del titolo concessorio o di difformità delle opere dal titolo. Il secondo motivo è stato respinto poiché il potere esercitato ha natura vincolata: accertata l’inesistenza di un valido ed efficace titolo concessorio, non residuava spazio per un diverso esito procedimentale e la comunicazione di avvio non era necessaria. In ogni caso, i destinatari diretti erano stati informati e invitati a incontri formali sulla questione. La motivazione dell’ordinanza è stata ritenuta sufficiente, poiché la mancanza del titolo concessorio rendeva vincolato il provvedimento e non imponeva ulteriori argomentazioni. Anche il motivo paesaggistico è stato respinto: contestualmente all’ordinanza il Comune aveva avviato un procedimento di delocalizzazione, fondato su uno studio di incidenza ambientale, concluso con un progetto unitario di riqualificazione diretto a salvaguardare, ove possibile, i manufatti collocandoli in aree paesaggisticamente idonee, con l’avallo degli enti coinvolti.

Norme richiamate

• art. 54 Codice della navigazione

  Disciplina il potere di ingiunzione e rimessa in pristino in caso di occupazione senza titolo del demanio marittimo; nel caso esaminato il potere è stato esercitato dal Comune in base alla disciplina regionale di riparto delle competenze.

• art. 7, comma 3, l.r. Emilia-Romagna n. 9/2002

  Attribuisce ai Comuni l’adozione dei provvedimenti previsti dall’art. 54 Cod. nav. nei casi di mancanza del titolo concessorio o di difformità delle opere rispetto al titolo.

• artt. 7, 8, 9, 10 e 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie partecipative non sono necessarie quando l’amministrazione esercita un potere vincolato e l’apporto del privato non potrebbe condurre a un diverso esito; nel caso concreto, inoltre, i destinatari erano stati informati e coinvolti in incontri formali.

• D.P.R. 31/2017, Allegato 1, punto A30

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina paesaggistica applicabile agli interventi contestati; il giudice ha comunque escluso la fondatezza della censura paesaggistica alla luce del procedimento di delocalizzazione e riqualificazione avviato dal Comune.

• artt. 131, 136 e 146 d.lgs. 42/2004

  Richiamati dalla ricorrente per sostenere la necessità di considerare la tutela paesaggistica nell’adozione dell’ordine di ripristino; la censura è stata respinta per la contestuale attivazione del procedimento di delocalizzazione in aree paesaggisticamente idonee.

Massime di principio

• Quando la legislazione regionale attribuisce ai Comuni l’adozione dei provvedimenti previsti dall’art. 54 del Codice della navigazione in caso di mancanza del titolo concessorio o di difformità delle opere, il Comune è competente a ordinare la rimessa in pristino e la demolizione dei manufatti insistenti sul demanio marittimo.
• L’ordine di rimessa in pristino fondato sull’accertata mancanza di un valido ed efficace titolo concessorio costituisce esercizio di potere vincolato; pertanto, la comunicazione di avvio del procedimento può essere omessa quando la partecipazione del privato non potrebbe incidere sull’esito obbligato del procedimento.
• In presenza di un potere vincolato e dell’inesistenza del titolo concessorio, la motivazione dell’ordine di rimessa in pristino può limitarsi all’indicazione del presupposto decisivo dell’occupazione senza titolo, senza la necessità di una più ampia ponderazione discrezionale degli interessi.
• La legittimazione e l’interesse a ricorrere di un’associazione ambientalista possono essere riconosciuti quando l’azione sia concretamente diretta alla tutela di beni e valori coerenti con lo scopo statutario dell’associazione e miri a impedire la demolizione di manufatti ritenuti di interesse ambientale o paesaggistico.
• La contestuale attivazione di un procedimento amministrativo di delocalizzazione e riqualificazione, fondato su uno studio di incidenza ambientale e diretto a salvaguardare i manufatti compatibili con i valori paesaggistici, può escludere la fondatezza delle censure relative alla mancata considerazione della tutela paesaggistica nell’ordine di ripristino.

Come è indicizzato