Sentenza n. 6186/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

L'impresa fornitrice ha impugnato il decreto della Regione Veneto che ha posto a suo carico una quota di ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, unitamente agli atti statali presupposti, tra cui il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione dello sforamento e il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida operative. Ha dedotto: violazione dell'art. 7 l. 241/1990 e del principio di partecipazione; violazione dei principi di trasparenza e conoscibilità dei dati, con difetto di istruttoria e motivazione; violazione dei decreti ministeriali attuativi e dell'art. 9-ter d.l. 78/2015, con travisamento, contraddittorietà, irragionevolezza e mancato esatto accertamento dei dati contabili; illegittimità derivata per asserita incostituzionalità della disciplina primaria del payback per violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost., dei principi di legalità, riserva di legge, ragionevolezza, proporzionalità, legittimo affidamento e certezza del diritto; contrasto con il principio unionale di neutralità dell'IVA, in relazione alla richiesta di calcolo al lordo dell'imposta; illegittimità dell'accordo del 7 novembre 2019 di fissazione dei tetti regionali, per retroattività, consumazione del potere, difetto dei presupposti e violazione della buona fede. Nel corso del giudizio è sopravvenuta la disciplina che ha ridotto al 25 per cento l'importo dovuto dalle aziende, ma la controversia è stata decisa sulla base della natura e della legittimità degli atti impugnati.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso quanto agli atti statali e presupposti. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback per gli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività, affidamento e tutela unionale. Il sistema era conoscibile sin dal 2015: erano previste l'esistenza del tetto di spesa, le percentuali di ripiano a carico dei fornitori e il criterio di riparto proporzionale al fatturato; la successiva determinazione regionale del tetto al 4,4 per cento e gli atti del 2022 hanno reso operative procedure già previste, senza introdurre retroattivamente un nuovo obbligo. Il payback incide ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori e non modifica né le gare né i contratti di fornitura. Le contestazioni relative ai margini di utile sono rimaste indimostrate. Quanto al decreto regionale di determinazione della quota individuale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: l'attività regionale è meramente vincolata, tecnica, ricognitiva e contabile, poiché si limita a verificare i dati di fatturato, individuare le imprese e applicare percentuali già fissate dalla legge e dagli atti statali. Ne deriva un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo del dovuto, devoluto al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, ha posto il relativo ripiano a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Disciplina il payback: individua il tetto, le percentuali di ripiano a carico dei fornitori, il criterio proporzionale al fatturato, la rilevazione al lordo dell'IVA e la procedura per l'individuazione delle aziende obbligate.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Ha previsto la rilevazione dello sforamento sulla base del fatturato lordo IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter d.l. 78/2015, attribuendo alle regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. 34/2023

  Ha istituito il fondo statale e previsto, nella disciplina originaria, il pagamento ridotto al 48 per cento; la relativa disciplina è stata parzialmente caducata dalla Corte costituzionale.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali»

  Ha previsto per gli anni 2015-2018 l'estinzione dell'obbligazione mediante versamento del 25 per cento degli importi regionali, con conseguenze processuali sulla cessazione della materia del contendere in caso di pagamento e accertamento.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata priva di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 74 c.p.a.

  È richiamato per il rinvio alle motivazioni di precedenti sentenze su controversie analoghe.

• artt. 3, 23, 41, 53 e 117 Cost.

  I profili di costituzionalità dedotti sono stati ritenuti infondati alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il payback ragionevole, proporzionato e rispettoso della riserva di legge.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 richiamata dal TAR, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, irretroattività, legittimo affidamento e riserva di legge, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili sin dal 2015.
• La successiva determinazione dei tetti regionali e l'adozione degli atti attuativi nel 2019 e nel 2022 non hanno natura retroattivamente innovativa quando si limitano a rendere operative procedure già previste dalla disciplina primaria e a quantificare obblighi i cui elementi essenziali erano già stabiliti dalla legge.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle singole procedure di gara e ai contratti di fornitura: non modifica il prezzo contrattuale né l'entità delle forniture, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore mediante un obbligo di contribuzione alla spesa sanitaria.
• Quando la regione si limita, in applicazione di dati e percentuali predeterminati dalla legge e dagli atti statali, a ricognire il fatturato, individuare i fornitori e calcolare matematicamente la quota individuale di ripiano, l'attività è vincolata, tecnica e priva di potere autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo della quota individuale di payback, in quanto attinente a un'obbligazione patrimoniale e a un diritto soggettivo non intermediato dall'esercizio di potere discrezionale, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella del giudice amministrativo.
• La qualificazione formale dell'atto regionale come «provvedimento» e l'eventuale indicazione della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non alterano la natura sostanziale del rapporto né il riparto di giurisdizione.

Come è indicizzato