Sentenza n. 258/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto i ricorsi contro numerosi dinieghi comunali di condono edilizio adottati nel 2013. La società sosteneva che le domande presentate ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003 riguardassero soltanto un mutamento di destinazione d’uso, senza nuove opere, incremento di volume o aumento di superficie, relativo a bungalow già assentiti da precedenti titoli edilizi e nulla osta paesaggistici. Deduceva, inoltre, che il vincolo paesaggistico relativo non fosse ostativo al terzo condono in Sicilia; che la riapertura dell’istruttoria comunale, la successiva attestazione di pendenza delle pratiche e l’orientamento favorevole della Soprintendenza avessero determinato la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sui dinieghi originari; che fosse mancato un valido preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990; che non fosse stata dimostrata la natura demaniale delle aree; che l’amministrazione avesse contraddetto propri precedenti titoli, pareri e accertamenti di conformità; e che alcune prescrizioni urbanistiche, incluso il P.P.E., avessero perso efficacia per decorso del tempo. In appello sono stati riproposti, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., i motivi assorbiti dal TAR.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. Il CGARS ha escluso la sopravvenuta carenza di interesse, rilevando che la riapertura dell’istruttoria, la richiesta di documenti e l’interlocuzione con la Soprintendenza non avevano sostituito né formalmente ritirato i dinieghi del 2013: per l’improcedibilità sarebbe occorsa una nuova determinazione finale incompatibile con l’originario assetto provvedimentale. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che la fattispecie non riguardasse un mero mutamento funzionale di manufatti già assentiti, ma un intervento di maggiore consistenza, rappresentato da 62 unità autonome, stabilmente ancorate al suolo, dotate di attitudine abitativa e qualificabili come insediamento a stabile vocazione residenziale, con cubatura non contemplata nei titoli originari. La pluralità, serialità, autonomia funzionale e collocazione dei manufatti in area paesaggisticamente vincolata, in parte entro la fascia dei 150 metri dalla battigia, impedivano di ricondurre l’abuso agli interventi minori condonabili. Il CGARS ha applicato l’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003 secondo l’interpretazione fornita dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 252/2022, secondo cui il rinvio regionale siciliano all’art. 32 opera nella sua integralità e la preclusione al condono vale anche per i vincoli che non comportino inedificabilità assoluta. È stata inoltre esclusa la violazione delle garanzie partecipative: la comunicazione comunale del 6 agosto 2012 aveva già rappresentato il nucleo essenziale delle ragioni ostative, consentendo alla società di presentare osservazioni; la questione della demanialità costituiva comunque un profilo ulteriore e non decisivo. Le contestazioni sulla natura demaniale, sui precedenti titoli e pareri, sulle prescrizioni urbanistiche e sulla durata dei vincoli sono state ritenute prive di attitudine decisiva, poiché il diniego risultava già sorretto dalla autonoma e assorbente ragione della non condonabilità dell’intervento in area vincolata. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  «anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta»

  La disposizione impedisce il rilascio del terzo condono per gli abusi di maggiore consistenza realizzati in area vincolata anche quando il vincolo non abbia natura assoluta. In Sicilia, il rinvio regionale all’art. 32 opera nella sua integralità, compresi i limiti sostanziali alla sanatoria.

• art. 24 l.r. Sicilia n. 15/2004

  Secondo la Corte costituzionale, il rinvio regionale all’art. 32 del d.l. n. 269/2003 riguarda non solo termini e forme della domanda, ma anche i limiti entro i quali il condono può essere rilasciato.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto si applica anche ai procedimenti di sanatoria e condono edilizio. La garanzia partecipativa è rispettata quando l’amministrazione abbia previamente comunicato il nucleo essenziale delle ragioni ostative e consentito al privato di presentare osservazioni; non è decisivo il nomen iuris dell’atto.

• artt. 7 e 8 l. n. 241/1990

  Le garanzie di comunicazione e partecipazione non risultano violate quando la comunicazione procedimentale abbia concretamente rappresentato le ragioni ostative principali e abbia consentito deduzioni difensive.

• art. 101 c.p.a.

  La riproposizione in appello dei motivi assorbiti impone al giudice di esaminarli, ma non attribuisce loro, per ciò solo, carattere decisivo; le censure restano inidonee a incidere sull’esito se il provvedimento è validamente sorretto da una ragione autonoma e assorbente.

• art. 167, comma 4, d.lgs. n. 42/2004

  «non consente il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica a sanatoria quando il manufatto realizzato in assenza di valutazione di compatibilità abbia determinato la creazione o l’aumento di superfici utili o di volumi»

  La compatibilità paesaggistica postuma non è rilasciabile quando l’intervento abbia creato o aumentato superfici utili o volumi.

Massime di principio

• La riapertura dell’istruttoria, la richiesta di integrazioni documentali o l’acquisizione di nuovi pareri non determinano la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione di un diniego, se l’amministrazione non ha adottato una nuova determinazione finale incompatibile con l’atto originario né lo ha formalmente rimosso o sostituito.
• Nel terzo condono edilizio, la qualificazione dell’abuso come intervento minore non può fondarsi sulla sola rappresentazione formale del richiedente come mutamento di destinazione d’uso senza opere; devono essere valutate la consistenza materiale complessiva dell’intervento, la pluralità e autonomia dei manufatti, il loro stabile ancoraggio, l’attitudine abitativa e l’eventuale incremento di volume o superficie.
• In Sicilia, il rinvio dell’art. 24 della l.r. n. 15/2004 all’art. 32 del d.l. n. 269/2003 opera integralmente e comprende i limiti sostanziali del condono; pertanto, l’art. 32, comma 27, lett. d), ostacola la sanatoria degli abusi non minori realizzati in area sottoposta a vincolo paesaggistico anche quando il vincolo non comporti inedificabilità assoluta.
• Il preavviso di rigetto si applica anche ai procedimenti di condono e sanatoria edilizia, ma la sua funzione partecipativa può ritenersi assolta quando l’amministrazione abbia comunicato il nucleo essenziale delle ragioni ostative, abbia consentito deduzioni e il provvedimento finale non introduca una ragione qualificatoria completamente nuova.
• La violazione delle garanzie partecipative non è invalidante per la mera omissione o incompletezza formale del preavviso: il privato deve indicare specificamente quali elementi avrebbe introdotto nel procedimento e dimostrare la loro concreta attitudine a incidere sulla decisione finale.
• Quando il diniego di condono è validamente sorretto dalla non condonabilità dell’abuso in area vincolata, risultano prive di attitudine decisiva le censure ulteriori relative alla natura demaniale dell’area, alla durata delle prescrizioni urbanistiche o alla contraddittorietà con precedenti titoli e pareri, se non sono idonee a superare la ragione ostativa principale.

Come è indicizzato