Sentenza n. 4639/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa aveva ottenuto un contributo di € 19.293,41, commisurato agli interessi su un finanziamento destinato all’acquisto di beni strumentali. Il Ministero aveva successivamente revocato il beneficio rilevando che l’investimento era stato avviato prima della presentazione della domanda, mediante un primo impegno giuridicamente vincolante e il pagamento della relativa fattura. Il TAR aveva accolto il ricorso dell’impresa ritenendo che il ritiro costituisse, nella sostanza, un annullamento d’ufficio tardivo, non più esercitabile oltre il termine previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990. Il Ministero ha appellato deducendo, da un lato, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse un inadempimento della beneficiaria e una posizione di diritto soggettivo; dall’altro, l’erroneità della qualificazione del provvedimento come annullamento d’ufficio, sostenendo che si trattasse di revoca decadenziale o decadenza sanzionatoria, atto vincolato e non soggetto al limite temporale dell’art. 21-nonies. L’impresa ha chiesto il rigetto dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il motivo sul difetto di giurisdizione, confermando la giurisdizione amministrativa. La controversia riguardava infatti l’esercizio di poteri pubblicistici di ritiro di precedenti determinazioni assunte nell’ambito di un procedimento amministrativo. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 6/2014, il Collegio ha distinto le ipotesi di revoca o annullamento per inadempienze del beneficiario, riconducibili in linea generale alla giurisdizione ordinaria, da quelle in cui l’amministrazione esercita poteri autoritativi di ritiro per vizi di legittimità o nell’ambito della procedura amministrativa. Il secondo motivo è stato invece accolto. La revoca prevista dalla disciplina del contributo, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato, non costituisce un provvedimento di secondo grado di autotutela, poiché l’attribuzione patrimoniale è inserita in un procedimento articolato e provvisorio, nel quale l’impresa deve produrre successivamente documentazione relativa all’attuazione dell’investimento e l’amministrazione conserva poteri di controllo e di revoca. Il ritiro è quindi qualificabile come revoca decadenziale o decadenza sanzionatoria, ossia come esercizio vincolato del potere di recuperare un beneficio privo dei presupposti normativi, e non come annullamento d’ufficio di un provvedimento originariamente illegittimo. Non si applica pertanto il termine previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990. Il provvedimento ministeriale è stato ritenuto tempestivo e la domanda di annullamento è stata respinta. L’appello è stato accolto, con riforma della sentenza del TAR e integrale compensazione delle spese del doppio grado.

Norme richiamate

• art. 2 d.l. 21 giugno 2013, n. 69

  Costituisce la base normativa del contributo concesso per l’acquisto di beni strumentali.

• Decreto interministeriale 25 gennaio 2016

  Disciplina la concessione e l’erogazione del contributo, le condizioni di ammissibilità, la documentazione della fase attuativa e i poteri ministeriali di controllo e revoca.

• art. 5, comma 4, Decreto interministeriale 25 gennaio 2016

  È richiamato quale disposizione violata per l’avvio dell’investimento prima della presentazione della domanda di contributo.

• art. 10 Decreto interministeriale 25 gennaio 2016

  Prevede la successiva fase di attuazione dell’investimento e la produzione di documenti rilevanti per la verifica delle condizioni di ammissibilità.

• artt. 11 e 12 Decreto interministeriale 25 gennaio 2016

  Attribuiscono all’amministrazione poteri di controllo all’esito dei quali può essere disposta la revoca del contributo.

• art. 6 Regolamento UE n. 651/2014

  Richiede l’effetto di incentivazione dell’aiuto, che manca quando l’investimento è stato avviato prima della domanda.

• art. 6 Regolamento UE n. 702/2014

  È richiamato, insieme alle altre discipline unionali sugli aiuti di Stato, quale fonte del requisito dell’effetto di incentivazione.

• art. 6 Regolamento UE n. 1388/2014

  È richiamato quale ulteriore disciplina unionale rilevante per la compatibilità dell’aiuto e per il requisito dell’effetto di incentivazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine temporale per l’annullamento d’ufficio non si applica al recupero del contributo disposto quale revoca decadenziale o decadenza sanzionatoria nell’ambito della disciplina speciale del beneficio.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  È richiamato per distinguere la revoca di autotutela dal recupero vincolato di erogazioni prive dei presupposti.

Massime di principio

• Quando un contributo pubblico è attribuito nell’ambito di un procedimento articolato e provvisorio, subordinato a successive verifiche documentali sull’attuazione dell’investimento e sulla permanenza delle condizioni di ammissibilità, il ritiro fondato sull’esito negativo di tali verifiche costituisce revoca decadenziale o decadenza sanzionatoria, non annullamento d’ufficio del provvedimento originario.
• Il recupero di un contributo erogato in assenza dei presupposti normativi costituisce esercizio vincolato del potere di ripetizione dell’indebito e può essere disposto sulla base dell’oggettiva violazione della disciplina di settore, senza applicazione del termine previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• La qualificazione del ritiro di un beneficio pubblico non dipende dal nomen iuris dell’atto, ma dalla struttura del procedimento, dalla natura provvisoria dell’attribuzione e dalla causa concreta del recupero: se il beneficio resta subordinato a verifiche successive, il relativo ritiro non è un provvedimento di autotutela decisoria.
• Il requisito dell’effetto di incentivazione degli aiuti di Stato è incompatibile con l’avvio dell’investimento mediante un primo impegno giuridicamente vincolante anteriore alla presentazione della domanda di aiuto.
• Nelle controversie sui contributi pubblici, la giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia riguarda l’esercizio di poteri autoritativi di ritiro di determinazioni assunte nell’ambito di un procedimento amministrativo; il riparto deve essere individuato in base alla natura della situazione soggettiva dedotta.

Come è indicizzato