Sentenza n. 2757/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava la decadenza dagli incentivi riconosciuti per un impianto termoelettrico a biomassa, disposta dal GSE per due presunte violazioni rilevanti ai sensi dell’allegato 1 al d.m. 31 gennaio 2014: l’alterazione non comunicata della configurazione impiantistica, finalizzata a incrementare l’energia incentivata, e la presentazione di uno schema unifilare non veritiero. Le appellanti hanno rinunciato al primo e al terzo motivo del ricorso originario e hanno riproposto soltanto la censura relativa all’insussistenza delle violazioni. In particolare, hanno sostenuto che il nuovo essiccatore del cippato non fosse componente dell’impianto incentivato né servizio ausiliario, ma apparato destinato al pre-trattamento del combustibile, anche perché prevalentemente utilizzato per produrre cippato secco destinato alla vendita a terzi. Hanno inoltre dedotto che lo schema unifilare del 30 luglio 2018 fosse veritiero e che, comunque, la sua eventuale difformità non avesse incidenza sul riconoscimento o mantenimento degli incentivi. Il GSE ha chiesto il rigetto degli appelli, eccependo anche la formazione del giudicato interno sui motivi non riproposti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli, ha rilevato il giudicato interno sui capi della sentenza di primo grado relativi ai motivi non riproposti e ha accolto il motivo d’appello riproposto. Quanto alla violazione di cui alla lett. g) dell’allegato 1 al d.m. 31 gennaio 2014, il Collegio ha distinto tra componente dell’impianto e servizio ausiliario: la prima nozione riguarda gli elementi strutturali e funzionali dell’impianto, mentre la seconda riguarda i consumi imputabili ad apparati ricompresi nel volume di controllo e strettamente funzionali all’esercizio dell’impianto. L’essiccatore non è espressamente incluso nell’elenco dei componenti dell’impianto termoelettrico a biomasse contenuto nell’allegato A al d.m. 18 dicembre 2008. Le definizioni ARERA, riferite a un diverso e successivo regime incentivante, potevano essere utilizzate solo con cautela e non risolvevano la questione. Il GSE non aveva adeguatamente istruito e motivato la qualificazione dell’essiccatore come apparato di trattamento del combustibile, anziché di pre-trattamento, né aveva dimostrato che i relativi consumi costituissero servizi ausiliari. Non risultavano quindi provati il presupposto dell’alterazione della configurazione impiantistica rilevante e la finalizzazione a un incremento indebito dell’energia incentivata. La qualificazione dell’essiccatore come componente non poteva fondarsi sulla sola relazione tecnica dell’operatore, dovendo derivare dalla normativa di settore. Anche la violazione di cui alla lett. a) è stata ritenuta insussistente: la non veridicità del documento deve avere un rapporto di strumentalità con il riconoscimento, mantenimento o controllo dell’incentivo; non essendo stata dimostrata l’appartenenza dell’essiccatore al perimetro dell’impianto né la natura di servizio ausiliario dei consumi, la difformità dello schema unifilare non incideva sulla configurazione rilevante ai fini incentivanti. La censura sulla tipologia e misura della sanzione è stata assorbita. In riforma della sentenza del TAR, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso di primo grado e annullato i provvedimenti GSE di decadenza e recupero degli incentivi. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza, in presenza di connessione oggettiva e soggettiva.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Prevede la possibilità di applicare la decurtazione dell’incentivo in luogo della decadenza, questione rimasta assorbita dopo l’accertata insussistenza delle violazioni rilevanti.

• allegato 1, lett. a), d.m. 31 gennaio 2014

  presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi

  La violazione presuppone un rapporto di strumentalità tra la non veridicità del dato o documento e il riconoscimento, mantenimento o controllo dell’ammissibilità all’incentivo.

• allegato 1, lett. g), d.m. 31 gennaio 2014

  alterazione della configurazione impiantistica, non comunicata al GSE, finalizzata ad ottenere un incremento dell’energia incentivata

  La fattispecie richiede la compresenza di alterazione della configurazione impiantistica rilevante, omessa comunicazione al GSE e finalizzazione dell’alterazione all’incremento dell’energia incentivata; il primo e il terzo presupposto devono essere adeguatamente istruiti e motivati.

• art. 2, comma 1, lett. f), d.m. 18 dicembre 2008

  La produzione netta incentivabile si determina detraendo dalla produzione lorda i consumi dei servizi ausiliari; tali consumi rilevano solo se riferibili ad apparati appartenenti al perimetro dell’impianto e strettamente funzionali al ciclo produttivo.

• allegato A, par. 3.1.1, d.m. 18 dicembre 2008

  Definisce l’impianto termoelettrico alimentato a biomasse mediante l’elencazione dei relativi componenti; l’assenza dell’essiccatore dall’elenco impedisce di ricondurlo automaticamente alla configurazione impiantistica incentivata.

Massime di principio

• La violazione rilevante consistente nell’alterazione non comunicata della configurazione impiantistica richiede la prova cumulativa dell’alterazione di un elemento appartenente alla configurazione dell’impianto incentivato, dell’omessa comunicazione al gestore e della finalizzazione dell’alterazione a un incremento dell’energia incentivata; non è sufficiente dimostrare la sola modifica non comunicata.
• La qualificazione di un apparato come componente dell’impianto incentivato deve derivare dalla normativa tecnica e dal regime incentivante applicabile, non potendo essere desunta automaticamente dalle autodichiarazioni o dalla relazione tecnica del soggetto responsabile.
• I consumi costituiscono servizi ausiliari rilevanti ai fini del calcolo della produzione netta incentivabile solo quando sono riferibili ad apparecchiature appartenenti al perimetro dell’impianto e strettamente funzionali al suo esercizio; i consumi relativi al pre-trattamento del combustibile, volto a renderlo utilizzabile nel ciclo produttivo, restano estranei a tale perimetro.
• Quando la qualificazione tecnica di un apparato come componente dell’impianto o come servizio ausiliario è controversa, il gestore degli incentivi deve svolgere un’istruttoria puntuale e fornire una motivazione specifica sulle ragioni per cui l’attività rientri nel trattamento del combustibile, anziché nel pre-trattamento.
• La violazione relativa alla presentazione di dati o documenti non veritieri richiede che la falsità o difformità abbia concreta strumentalità rispetto al riconoscimento, mantenimento o controllo dell’incentivo; una difformità documentale priva di incidenza sulla configurazione impiantistica rilevante non integra tale violazione.

Come è indicizzato