Sentenza n. 15829/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

Gli operatori, titolari di piccole attività di commercio su area pubblica autorizzate a occupare posteggi rotativi per la vendita di bibite e gelati, hanno impugnato le determinazioni municipali che ne hanno disposto la delocalizzazione dalle aree prossime al Vaticano per il periodo giubilare, nonché la direttiva prefettizia e l'ordinanza commissariale presupposte. Con il ricorso introduttivo hanno dedotto: incompetenza del Commissario e carenza dei relativi poteri rispetto alla materia commerciale; violazione delle garanzie partecipative per insussistenza dell'urgenza necessaria a derogare all'avvio del procedimento; sviamento e ingiustizia, assumendo che l'amministrazione avrebbe avuto tempo per informare gli interessati; carenza di istruttoria e motivazione circa la necessità di spostare le sole attività commerciali su area pubblica; irragionevolezza e sproporzione della durata della misura, estesa all'intero periodo giubilare anziché ai singoli eventi; disparità di trattamento rispetto agli urtisti esclusi dalla delocalizzazione; travisamento dei contenuti della direttiva prefettizia quanto alle postazioni di Via di Porta Angelica; violazione degli artt. 37 e 47 della deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 101/2023, per mancata considerazione delle scelte degli operatori, distanza delle nuove sedi e insufficiente possibilità di lavoro giornaliero. Con i motivi aggiunti hanno impugnato le determinazioni definitive del 2 e 5 maggio 2025 e gli esiti delle conferenze di servizi, riproponendo i vizi derivati e contestando l'insufficienza dell'istruttoria sulle previsioni di afflusso e sulla necessità degli spostamenti, la durata della misura, la mancata considerazione delle preferenze degli operatori e la distanza delle sedi assegnate. Hanno inoltre lamentato che, per alcune postazioni, non fossero stati svolti sopralluoghi né approfondite le alternative, e dedotto la violazione degli artt. 37 e 47 della deliberazione n. 101/2023, della deliberazione n. 21/2021 e dell'art. 20 del Codice della strada. Dopo la cessazione degli effetti degli atti, i ricorrenti hanno dichiarato di conservare interesse alla verifica dell'illegittimità ai fini risarcitori ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili il ricorso e i motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, poiché le misure impugnate hanno cessato di produrre effetti il 6 gennaio 2026. In ragione della dichiarazione di interesse ai fini risarcitori, ha nondimeno esaminato le censure per accertare l'eventuale illegittimità degli atti e ha respinto tale domanda nel merito. Ha ritenuto legittima la competenza commissariale: la delocalizzazione delle postazioni nell'area vaticana, in vista della prevista affluenza di pellegrini, costituisce intervento funzionale alle celebrazioni giubilari e riconducibile ai poteri previsti dalla legge n. 234/2021; l'ordinanza ha inoltre motivato le esigenze di urgenza e criticità legate al deflusso, alle emergenze sanitarie, all'ordine pubblico e alla sicurezza urbana. Ha respinto le contestazioni sulla durata, rilevando che la fitta calendarizzazione degli eventi e il rischio di inefficacia giustificavano una misura estesa all'intero periodo, mentre la richiesta di limitarla a singole giornate avrebbe comportato una sostituzione nelle valutazioni discrezionali dell'amministrazione. Ha escluso la violazione della partecipazione procedimentale, considerate l'urgenza della delocalizzazione provvisoria e la successiva interlocuzione con gli operatori. Ha ritenuto adeguata l'istruttoria sulle proposte alternative, valutate in conferenze di servizi e non accolte per ragioni prevalenti di sicurezza urbana e decoro; ha giudicato non censurabile il bilanciamento tra le aspettative economiche degli operatori e gli interessi pubblici, anche in relazione alle postazioni di Via di Porta Angelica, alla luce delle specifiche esigenze di accesso dei soccorsi e delle forze dell'ordine. Ha respinto le doglianze relative alla distanza e alla collocazione dei posteggi, rilevando che le sedi assegnate erano sufficientemente prossime a quelle originarie e dettagliatamente indicate. Ha infine escluso la disparità di trattamento rispetto agli urtisti, categoria storica soggetta a disciplina specifica e non comparabile. Le spese, pari a euro 2.500,00 oltre accessori, sono state poste a carico dei ricorrenti in favore delle amministrazioni resistenti in solido.

Norme richiamate

• art. 1, comma 421, l. 234/2021

  Infatti, nel concetto di «interventi funzionali alle celebrazioni del Giubileo» deve essere ascritto anche quello in esame, con il quale si è provveduto, nell’imminenza dell’avvio delle celebrazioni, a delocalizzare le postazioni di commercio insistenti sull’area del Vaticano, ove del tutto ragionevolmente si attendeva la maggiore affluenza di pellegrini.

  Rientra tra gli interventi funzionali alle celebrazioni giubilari anche la delocalizzazione delle postazioni commerciali nell'area vaticana, disposta in previsione della maggiore affluenza di pellegrini.

• art. 1, comma 425, l. 234/2021

  In tale contesto, l’ordinanza impugnata motiva adeguatamente sulle ragioni di urgenza e sulle criticità riscontrate nella gestione dell’affluenza e dei pellegrini nelle aree limitrofe al Vaticano, tali da rendere necessarie le misure volte «a consentirne il regolare deflusso ovvero di garantire una tempestiva risposta ad eventuali emergenze-urgenze di carattere sanitario nonché di ordine pubblico e sicurezza urbana».

  Il potere commissariale di ordinanza in deroga è legittimamente esercitabile per interventi urgenti di particolare criticità quando l'atto esplicita le esigenze concrete che rendono necessarie le misure adottate.

• art. 7 l. 241/1990

  Non sono fondate neppure le doglianze avverso l’asserita violazione delle garanzie partecipative, poiché le ragioni di urgenza esplicitate nell’ordinanza commissariale hanno reso necessario procedere all’immediata delocalizzazione delle postazioni e, comunque, subito dopo l’amministrazione ha avviato l’interlocuzione con i soggetti interessati, al fine di valutare le proposte di ricollocazione presentate.

  L'urgenza adeguatamente esplicitata può giustificare l'omissione della comunicazione di avvio prima della misura immediata, purché segua l'interlocuzione con gli interessati per valutare le proposte di ricollocazione.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Devono, comunque, scrutinarsi i motivi di impugnazione presentati dalla parte ricorrente ai fini dell'accertamento dell'illegittimità degli atti, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., essendo a tal fine sufficiente la dichiarazione della parte, ritualmente depositata nel presente giudizio, di avervi interesse a fini risarcitori (Cons. Stato, Ad. Pl. n. 8 del 2022).

  Dopo la sopravvenuta perdita di interesse all'annullamento, la dichiarazione ritualmente resa dal ricorrente di conservare interesse ai fini risarcitori è sufficiente a imporre lo scrutinio dei motivi per l'accertamento dell'illegittimità.

Massime di principio

• Le ordinanze commissariali in deroga possono comprendere misure di delocalizzazione di attività commerciali quando queste siano funzionalmente collegate alle celebrazioni di un evento straordinario e siano motivate da esigenze concrete di gestione dei flussi, sicurezza, ordine pubblico e risposta alle emergenze.
• L'urgenza specificamente motivata può giustificare l'adozione immediata di misure senza previa comunicazione di avvio del procedimento; la successiva interlocuzione con gli interessati consente di valutare proposte alternative nella fase di definizione della ricollocazione.
• La durata e l'estensione territoriale di una misura adottata per la sicurezza e la gestione di un evento straordinario rientrano nella discrezionalità amministrativa quando risultino coerenti con la calendarizzazione degli eventi e con l'esigenza di evitare che un'applicazione intermittente ne comprometta l'efficacia.
• Le proposte alternative di ricollocazione possono essere respinte all'esito di un'istruttoria svolta in conferenza di servizi, se l'amministrazione esplicita le ragioni di interesse pubblico che prevalgono sulle preferenze degli operatori e le sedi assegnate risultano sufficientemente prossime a quelle originarie.
• La disparità di trattamento presuppone situazioni sostanziali comparabili; una categoria storica assoggettata a disciplina specifica non è comparabile con gli altri operatori commerciali in assenza di identità delle rispettive posizioni.
• Quando gli atti impugnati hanno cessato di produrre effetti, il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; se il ricorrente dichiara ritualmente di conservare interesse ai fini risarcitori, il giudice deve comunque scrutinare i motivi per accertare l'eventuale illegittimità.

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