Sentenza n. 32/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, affidataria dal 2011 dei servizi di assistenza domiciliare per disabili (ADD) e di assistenza domiciliare integrata per persone diversamente abili non autosufficienti (ADI), ha impugnato la nota comunale con cui era stata respinta l'istanza di revisione dei prezzi relativa al periodo di plurime proroghe dell'affidamento, protrattosi fino al 31 luglio 2020. Ha chiesto anche la condanna del Comune al pagamento di euro 289.228,58 a titolo di revisione dei prezzi e di euro 64.964,42 per l'aumento del costo del lavoro, oltre rivalutazione e interessi di mora. Il primo motivo denunciava la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi. Il secondo motivo deduceva la violazione dell'art. 115 d.lgs. 163/2006, erronea valutazione dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria e difetto di motivazione, sostenendo che le prosecuzioni del rapporto fossero proroghe e non rinnovi. Il terzo motivo lamentava contraddittorietà rispetto ad altri atti relativi al rapporto e violazione dell'art. 21-novies l. 241/1990, assumendo che il diniego costituisse un illegittimo annullamento d'ufficio di precedenti proroghe tecniche. Il Comune ha eccepito preliminarmente l'inammissibilità per genericità e inconferenza delle censure.

La decisione

Il TAR ha prescisso dall'esame dell'eccezione preliminare, ritenendo il ricorso infondato nel merito. Ha respinto il primo motivo perché la controversia sulla revisione dei prezzi attiene alla fase esecutiva del contratto, nella quale le parti si trovano in posizione paritetica e non si applicano le norme sul procedimento amministrativo, compreso il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990. Ha respinto il secondo motivo rilevando che l'art. 115 d.lgs. 163/2006 impone la clausola di revisione periodica nei contratti di servizi o forniture a esecuzione continuata o periodica, ma tale clausola opera in caso di mera proroga, non di rinnovo. La proroga si limita all'estensione della scadenza, lasciando invariato il contratto originario; il rinnovo, invece, presuppone una nuova attività negoziale, anche minima, e può concludersi con la conferma delle medesime condizioni. Nel caso concreto, le reiterate prosecuzioni, pur denominate dal Comune proroghe tecniche, furono qualificate come rinnovi contrattuali perché precedute da proposte, comunicazioni e accettazioni, espresse o tacite, della prosecuzione alle medesime condizioni. La società aveva quindi accettato nuove autonome trattative, rendendo inapplicabile la revisione obbligatoria dei prezzi. Il TAR ha inoltre rilevato che le proroghe erano state disposte in attesa della nuova gara, senza le condizioni eccezionali e indipendenti dalla volontà della stazione appaltante necessarie per la proroga tecnica, ma che la ricorrente non aveva impugnato gli atti di proroga. Ha respinto anche il terzo motivo, poiché il diniego era coerente con la qualificazione dei rapporti come rinnovi e non costituiva annullamento d'ufficio di precedenti atti di proroga. Il ricorso è stato integralmente respinto, con condanna della ricorrente alle spese di lite, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata e periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163

  Le controversie sulla clausola di revisione dei prezzi e sul relativo provvedimento applicativo rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e attengono alla fase esecutiva del contratto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non si applica alla fase esecutiva dei contratti pubblici, caratterizzata dalla posizione paritetica delle parti.

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  La disposizione impone l'inserimento della clausola di revisione periodica dei prezzi nei contratti di servizi o forniture a esecuzione periodica o continuativa, ma la revisione opera per la mera proroga e non per il rinnovo contrattuale.

• art. 21-novies l. 241/1990

  La disciplina dell'annullamento d'ufficio non è applicabile quando il diniego di revisione dei prezzi non incide in autotutela su precedenti provvedimenti, ma esprime la valutazione della natura rinnovata dei rapporti contrattuali.

• art. 44, commi 4 e 6, l. 724/1994

  La disciplina previgente è richiamata quale disposizione sostanzialmente riprodotta dall'art. 115 d.lgs. 163/2006.

• d.lgs. 9 novembre 2012, n. 192

  La ricorrente ne aveva invocato l'applicazione per gli interessi di mora sulle somme richieste, ma la domanda economica è stata respinta insieme al ricorso.

Massime di principio

• Nella fase esecutiva del contratto pubblico, caratterizzata dalla posizione paritetica delle parti, non trovano applicazione le norme sul procedimento amministrativo, compreso il preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis l. 241/1990.
• La clausola di revisione periodica dei prezzi prevista dall'art. 115 d.lgs. 163/2006 opera in caso di mera proroga del contratto, ma non in caso di rinnovo contrattuale.
• La proroga consiste nella semplice estensione della durata del contratto originario alle condizioni già stabilite; il rinnovo presuppone invece una nuova, anche minima, attività negoziale e dà luogo a un rapporto contrattuale autonomo, anche se le condizioni restano identiche.
• La prosecuzione di un affidamento, formalmente denominata proroga, deve essere qualificata come rinnovo quando risulta da proposte e accettazioni, espresse o tacite, della prosecuzione del servizio alle medesime condizioni: in tal caso l'autonomia negoziale rinnovata rende inapplicabile la revisione obbligatoria dei prezzi.
• Il diniego di revisione dei prezzi fondato sulla qualificazione delle successive prosecuzioni come rinnovi contrattuali non costituisce annullamento d'ufficio dei precedenti atti di proroga e non è soggetto ai presupposti dell'art. 21-novies l. 241/1990.

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