Sentenza n. 6164/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota ministeriale del 26 marzo 2025, con cui il MIT aveva comunicato il recupero mediante compensazione, sulle somme richieste per il 2024, di contributi già erogati per il 2023 in relazione a sei contratti qualificati dall’amministrazione come appalti misti con oggetto prevalente servizi, e il successivo decreto direttoriale n. 135 del 12 giugno 2025, che aveva riconosciuto un contributo pari a zero, portando integralmente in detrazione gli importi contestati. Sono stati dedotti: violazione degli artt. 71 e 75 d.P.R. 445/2000, dell’art. 97 Cost. eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione, nonché sviamento, sostenendo che le dichiarazioni e le domande riguardassero soltanto la componente lavori dei contratti; violazione delle garanzie partecipative e degli artt. 3, 7, 8, 9, 10, 10-bis, 21-quinquies, 21-septies e 21-nonies l. 241/1990, dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, oltre a difetto di motivazione, irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà, per l’asserita mancanza dei presupposti dell’autotutela e del contrarius actus; violazione dell’art. 26 d.l. 50/2022 e dell’art. 28 d.lgs. 50/2016, sostenendo che il Fondo dovesse applicarsi anche alla componente lavori di contratti misti; infine, con riferimento al CIG 0550097267, errore di fatto e di diritto, difetto di istruttoria e motivazione, poiché il contratto avrebbe avuto a oggetto prevalente la realizzazione di impianti di depurazione, mentre i servizi di progettazione sarebbero stati marginali e strumentali ai lavori.

La decisione

Il TAR ha respinto i primi tre motivi e ha accolto il quarto, limitatamente al contratto identificato dal CIG 0550097267. Ha ritenuto che l’art. 26 d.l. 50/2022, norma emergenziale ed eccezionale, si applichi esclusivamente agli appalti pubblici di lavori e non possa essere esteso analogicamente ai contratti misti con prevalenza di servizi, neppure per la sola componente materialmente costituita da lavori. La qualificazione del contratto deve essere effettuata considerando il regime contrattuale complessivo e secondo criteri funzionali, non sulla base della mera presenza o rilevanza economica di lavorazioni. Per gli altri contratti, qualificati come misti con prevalenza di servizi anche nella BDNCP e non specificamente contestati sotto tale profilo, l’esclusione dal Fondo e il recupero delle somme indebitamente erogate sono stati ritenuti legittimi. Il MIT può procedere al recupero delle somme erroneamente liquidate anche quando i controlli siano stati svolti successivamente all’erogazione, trattandosi di ripetizione dell’indebito oggettivo e di attività dovuta, non soggetta ai presupposti dell’autotutela decisoria né ostacolata dal legittimo affidamento del percettore. La motivazione è stata ritenuta sufficiente, poiché la nota indicava chiaramente le ragioni di fatto e di diritto dell’esclusione e consentiva la piena difesa. Le censure procedimentali sono state respinte anche perché la nota costituiva comunicazione ex art. 10-bis l. 241/1990, era intervenuta dopo una significativa interlocuzione tra le parti e il successivo decreto aveva comunque definito il procedimento; inoltre, la natura vincolata dell’attività rendeva non invalidante l’eventuale violazione formale. Diversamente, per il CIG 0550097267 il Ministero ha riconosciuto, dopo gli approfondimenti istruttori, che si trattava di un appalto di lavori, ammettendolo al Fondo. Tale successivo riesame non ha determinato la cessazione della materia del contendere, poiché gli atti impugnati erano ancora validi in parte qua e permaneva l’interesse della ricorrente all’annullamento parziale e al riconoscimento delle somme. La nota e il decreto sono stati quindi annullati limitatamente al CIG 0550097267, con obbligo del MIT di riconoscere le relative somme e regolare le posizioni debitorie e creditorie, anche mediante corresponsione diretta degli importi eventualmente già portati in compensazione. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 26 d.l. 50/2022

  fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione, nonché dei carburanti e dei prodotti energetici, in relazione agli appalti pubblici di lavori

  La disposizione ha carattere emergenziale ed eccezionale e si applica esclusivamente agli appalti pubblici di lavori; non è estensibile analogicamente ai contratti misti con prevalenza di servizi, neppure limitatamente alla componente lavori.

• art. 26, comma 4, d.l. 50/2022

  svolge controlli, anche a campione

  I controlli sulle richieste di accesso al Fondo possono essere svolti anche successivamente all’ammissione e all’erogazione dei contributi.

• art. 26, comma 11, d.l. 50/2022

  Consente il recupero delle somme indebitamente erogate mediante il rinvio all’art. 23, comma 1, d.l. 21/2022.

• art. 1-septies, comma 8, d.l. 73/2021

  Ha istituito il Fondo per l’adeguamento dei prezzi quale misura straordinaria di sostegno collegata all’incremento eccezionale dei prezzi dei materiali da costruzione.

• art. 14 preleggi

  Esclude l’applicazione analogica delle norme eccezionali; il carattere eccezionale dell’art. 26 d.l. 50/2022 impedisce di estenderlo a fattispecie non espressamente comprese.

• artt. 3 e 10-bis l. 241/1990

  La motivazione è sufficiente quando rende comprensibile il percorso logico-giuridico dell’amministrazione; nel caso concreto la comunicazione ex art. 10-bis e la successiva definizione del procedimento hanno escluso la fondatezza delle censure procedimentali.

• art. 71 d.P.R. 445/2000

  La previsione dei controlli sulle dichiarazioni non impedisce all’amministrazione di verificare successivamente i presupposti del beneficio e di recuperare le somme indebitamente erogate.

• art. 75 d.P.R. 445/2000

  È richiamato nel quadro dei controlli sulla spettanza del beneficio e delle conseguenze dell’inesistenza dei relativi presupposti.

• art. 2033 c.c.

  Le somme pubbliche erogate senza titolo devono essere recuperate mediante ripetizione dell’indebito oggettivo; il recupero costituisce attività dovuta e non provvedimentale.

• art. 28 d.lgs. 50/2016

  È stato invocato dalla ricorrente, ma non ha condotto a una diversa qualificazione dei contratti misti né all’estensione del Fondo alla componente lavori.

Massime di principio

• L’art. 26 d.l. 50/2022, in quanto disciplina emergenziale ed eccezionale, si applica esclusivamente agli appalti pubblici di lavori e non può essere esteso analogicamente ai contratti misti con prevalenza di servizi, neppure limitatamente alle prestazioni materialmente riconducibili a lavori.
• Nei contratti misti, la qualificazione dell’appalto e l’individuazione della prestazione principale devono essere effettuate secondo criteri funzionali, considerando il regime contrattuale complessivo; la mera presenza o rilevanza economica di lavorazioni non trasforma il contratto in un appalto di lavori in assenza di un autonomo rilievo funzionale della componente esecutiva.
• L’amministrazione può svolgere successivamente all’erogazione del contributo i controlli previsti anche a campione e deve recuperare le somme indebitamente corrisposte quando accerti l’inesistenza dei presupposti normativi del beneficio; tale recupero costituisce ripetizione dell’indebito oggettivo e attività dovuta, non esercizio di autotutela decisoria.
• L’affidamento del percettore non impedisce il recupero di somme pubbliche indebitamente erogate senza titolo, poiché l’erogazione determina un esborso privo di causa per l’amministrazione e un vantaggio ingiustificato per il percettore.
• L’obbligo di motivazione è assolto quando l’atto espone il percorso logico-giuridico seguito e consente al destinatario di comprendere le ragioni della decisione e di esercitare utilmente la tutela giurisdizionale; l’onere motivazionale è attenuato nell’esercizio di attività vincolata.
• L’erronea qualificazione di un contratto come appalto misto con prevalenza di servizi, quando l’amministrazione accerti successivamente che si tratta di un appalto di lavori, legittima l’annullamento parziale degli atti di recupero e impone il riconoscimento delle somme spettanti, anche mediante la regolazione dei rapporti di debito e credito derivanti da compensazioni già effettuate.

Come è indicizzato