Sentenza n. 119/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La società impugnava l'ordinanza comunale del 23 luglio 2021, adottata dopo la scadenza della concessione degli stabilimenti termali, con cui era stato ordinato lo sgombero e il rilascio del complesso libero da persone e cose, nonché gli atti prodromici e successivi, compresi il verbale di riconsegna, gli inventari, le comunicazioni relative alle attrezzature e il distacco dell'acqua termale. Deduceva violazione e falsa applicazione degli artt. 823 e 828 c.c., dell'art. 21-ter l. 241/1990 e degli artt. 474 e 475 c.p.c.; difetto dei presupposti, falso supposto in fatto, difetto di istruttoria, mancata ponderazione degli interessi, ingiustizia manifesta, sproporzione e sviamento di potere. In particolare sosteneva che mancassero ragioni di urgenza e un adeguato interesse pubblico, che non fosse stata considerata la possibilità di una riconsegna differita o di una permanenza temporanea dietro pagamento di un canone, che il Comune non avesse adeguatamente valutato la proprietà privata delle attrezzature e il pregiudizio economico derivante dallo sgombero e dal distacco dell'acqua. Contestava inoltre l'assenza di un titolo esecutivo in forma esecutiva e di una previa diffida. Con motivi aggiunti impugnava gli atti di riconsegna e inventario, il preavviso di rigetto dell'istanza di nuova concessione di derivazione e la comunicazione dell'avvenuto distacco, deducendo anche che il preavviso di rigetto non potesse contenere una disposizione precettiva e che non fossero state considerate le osservazioni procedimentali. Chiedeva altresì l'accertamento della proprietà delle attrezzature e della titolarità delle autorizzazioni e degli accreditamenti sanitari, nonché il risarcimento dei danni da spossessamento e da interruzione della somministrazione idrica.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, le domande di accertamento e rivendicazione della proprietà delle attrezzature, essendo la stessa ricorrente ad aver dichiarato di non avere più interesse alla relativa trattazione. Ha inoltre dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa sulla domanda di accertamento e rivendicazione della proprietà dei beni mobili, ritenendola afferente a un diritto soggettivo da far valere davanti al giudice ordinario, con possibilità di riassunzione ai sensi dell'art. 11 c.p.a.; per la stessa ragione ha dichiarato inammissibili i motivi concernenti tale proprietà. Nel merito ha respinto le censure contro l'ordinanza di sgombero. Il Comune aveva legittimamente esercitato l'autotutela esecutiva prevista dagli artt. 823 e 828 c.c., poiché la concessione era definitivamente scaduta il 30 giugno 2021, il complesso termale apparteneva al patrimonio indisponibile ed era effettivamente destinato a un pubblico servizio. Non era necessaria una specifica ragione di urgenza, non prevista dalle disposizioni codicistiche richiamate. L'amministrazione aveva motivato l'intervento con l'esigenza di riacquisire la disponibilità del bene, preservarne la destinazione pubblica e procedere a un nuovo affidamento; aveva inoltre esaminato e respinto le proposte della società relative alla riconsegna differita e alla permanenza temporanea delle attrezzature. È stata respinta anche la censura relativa alla mancanza di titolo esecutivo ex artt. 474 e 475 c.p.c., ritenuti applicabili ai provvedimenti giudiziari e agli atti notarili, non ai provvedimenti amministrativi. La previa diffida prevista dall'art. 21-ter l. 241/1990 è stata ritenuta soddisfatta dall'ordine di rilascio volontario, accompagnato dall'avviso della successiva esecuzione coattiva. Gli atti successivi sono stati ritenuti in parte improcedibili e in parte infondati per illegittimità derivata. Quanto al distacco dell'acqua termale, il TAR ha ritenuto che la comunicazione avesse natura meramente ricognitiva: l'utilizzo era autorizzato solo fino alla scadenza della concessione e la società non disponeva più di un titolo per fruire della risorsa. La domanda risarcitoria è stata respinta perché mancava l'illegittimità degli atti e, comunque, non erano stati provati il danno concreto, il nesso causale e l'elemento soggettivo della responsabilità amministrativa. È stata infine respinta la domanda di accertamento della titolarità esclusiva delle autorizzazioni e degli accreditamenti, non adeguatamente coltivata e argomentata. La società è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 8.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 7 d.lgs. 104/2010

  sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo

  La domanda diretta all'accertamento della proprietà privata delle attrezzature riguarda un diritto soggettivo e, non rientrando in una materia di giurisdizione esclusiva, appartiene al giudice ordinario.

• art. 8, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente della proprietà pubblica del bene quando tale questione costituisce mero presupposto della verifica della legittimità dell'esercizio del potere amministrativo.

• art. 11 c.p.a.

  La parte può riassumere davanti al giudice ordinario la domanda per la quale il giudice amministrativo ha declinato la giurisdizione, nei termini e con le modalità previste dalla norma.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici

  La giurisdizione esclusiva sui rapporti concessori non si estende alla controversia patrimoniale sulla proprietà delle attrezzature, relativa a vicende successive alla scadenza della concessione.

• art. 823 c.c.

  Spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice

  L'amministrazione può esercitare autotutela esecutiva per riacquisire beni pubblici abusivamente occupati; il potere è utilizzabile anche per beni del patrimonio indisponibile secondo la ratio dell'art. 828 c.c.

• art. 826, comma 3, c.c.

  Il complesso termale, destinato alla prestazione di un servizio pubblico, è stato qualificato come bene appartenente al patrimonio indisponibile.

• art. 828, comma 2, c.c.

  i beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano

  La destinazione pubblica del bene indisponibile giustifica l'intervento amministrativo di riacquisizione e impedisce che il decorso del tempo legittimi la sottrazione del bene alla sua destinazione.

• art. 21-ter l. 241/1990

  Qualora l'interessato non ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa diffida, possono provvedere all'esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge

  L'ordine di rilascio volontario con l'avviso della successiva esecuzione coattiva può soddisfare le formalità della previa diffida quando l'autotutela esecutiva trova una specifica base legislativa.

• artt. 474 e 475 c.p.c.

  Le sentenze, i provvedimenti e gli altri atti dell'autorità giudiziaria ... devono essere rilasciati in copia attestata conforme all'originale o in duplicato informatico

  La formula esecutiva e la spedizione in forma esecutiva riguardano i titoli giudiziari e gli atti notarili, non i provvedimenti amministrativi di autotutela esecutiva.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi non costituisce, di per sé, il titolo della cessazione dell'utilizzo dell'acqua quando tale cessazione deriva già dalla scadenza della concessione.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria per attività amministrativa illegittima richiede la prova del danno concreto, dell'ingiustizia, del nesso causale e dell'elemento soggettivo della responsabilità.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell'amministrazione per illegittimo esercizio dell'attività provvedimentale ha natura aquiliana.

• art. 2697 c.c.

  Nella domanda risarcitoria grava sul ricorrente l'onere di provare tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, compresi danno e nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  Il giudizio risarcitorio è soggetto al principio generale dell'onere della prova e non al metodo acquisitivo proprio del giudizio impugnatorio.

Massime di principio

• La domanda di accertamento o rivendicazione della proprietà privata di beni mobili, quando non rientra in una materia di giurisdizione esclusiva e non costituisce il mero presupposto della legittimità di un potere amministrativo, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario; il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente della proprietà pubblica solo quando ciò sia necessario per scrutinare l'esercizio del potere amministrativo.
• L'amministrazione può esercitare l'autotutela esecutiva per riacquisire un bene appartenente al patrimonio indisponibile abusivamente detenuto dopo la scadenza del titolo, purché dimostri la volontà di destinare il bene a un pubblico servizio e l'effettiva destinazione a tale scopo.
• Per l'esercizio dell'autotutela esecutiva prevista dagli artt. 823 e 828 c.c. non è necessaria una specifica situazione di urgenza, se tale requisito non è previsto dalla disciplina attributiva del potere; è invece necessario motivare la destinazione pubblica del bene e le ragioni della sua riacquisizione.
• Gli artt. 474 e 475 c.p.c. disciplinano la forza esecutiva dei titoli giudiziari e degli atti notarili e non impongono la spedizione in forma esecutiva dei provvedimenti amministrativi adottati nell'esercizio dell'autotutela esecutiva.
• Nel processo amministrativo impugnatorio il ricorso cumulativo è ammissibile solo in presenza di una rigorosa connessione oggettiva, procedimentale o funzionale tra gli atti impugnati; la mera connessione occasionale tra procedimenti distinti non è sufficiente.
• La domanda risarcitoria per illegittima attività provvedimentale richiede la prova, a carico del ricorrente, dell'illegittimità, del danno attuale e concreto, dell'ingiustizia, del nesso causale e dell'elemento soggettivo; l'assenza di uno di tali elementi impedisce il risarcimento.

Come è indicizzato