Sentenza n. 3081/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego parziale dell'istanza di concessione per occupazione di suolo pubblico presentata nell'ambito della disciplina emergenziale OSP-Covid, ritenendo illegittima la classificazione di Viale Carso come strada appartenente alla viabilità principale. Deduceva l'illegittimità derivata del diniego per vizi del PGTU e del relativo Regolamento viario, violazione e falsa applicazione della direttiva ministeriale del 12 aprile 1995, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, arbitrarietà, violazione del principio di tassatività e travisamento dei presupposti. Il TAR aveva accolto il ricorso ravvisando una carenza istruttoria nella classificazione, poiché il PGTU avrebbe assimilato alla viabilità principale categorie di strade eterogenee, tra cui le strade interzonali, che le direttive ministeriali avrebbero invece avvicinato alle strade locali. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo error in iudicando e violazione degli artt. 2, 20 e 36 del Codice della strada, della direttiva ministeriale del 12 aprile 1995, della disciplina OSP-Covid, dell'art. 25 della DAC n. 4/2021, dell'art. 12 della DAC n. 21/2021 e del Regolamento viario di cui alla DAC n. 21/2015. Ha sostenuto che la classificazione costituisse espressione legittima di discrezionalità tecnica e che la viabilità interzonale, pur intermedia tra la viabilità di quartiere e quella locale, potesse essere ricompresa nella rete principale in ragione della sua funzione complessiva nel sistema della mobilità urbana e delle esigenze di sicurezza e regolazione del traffico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente escluso l'improcedibilità dell'appello per sopravvenuta approvazione della DAC n. 118/2025, che ammette l'occupazione anche sulle strade urbane di tipo E, comprese quelle interzonali. Tale sopravvenienza non integra acquiescenza alla sentenza di primo grado e non elimina l'interesse dell'amministrazione a ottenere la riforma di una pronuncia che ha accertato l'illegittimità del suo operato. La legittimità del diniego deve inoltre essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum. Nel merito, l'appello è stato accolto. Il giudice ha ritenuto che il riferimento del PGTU alla semplificazione rispetto al decreto ministeriale 5 novembre 2001 riguardasse la nomenclatura delle reti stradali e non una semplificazione istruttoria o tecnica. Ha affermato che la diversa configurazione delle reti del PGTU rispetto a quelle del decreto ministeriale dipende dalla diversa funzione degli atti: il PGTU attua l'art. 36 del Codice della strada e pianifica la funzionalità complessiva della mobilità urbana, mentre il decreto ministeriale disciplina le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade. L'inclusione nella viabilità principale di categorie stradali diverse, comprese le strade interzonali, non determina di per sé difetto di istruttoria, illogicità o irragionevolezza. Il PGTU definisce infatti la viabilità principale come l'insieme delle strade non locali e attribuisce alle strade interzonali, assimilate al tipo E, le stesse funzioni delle strade urbane di quartiere, pur con caratteristiche geometriche e livelli di servizio più modesti. La classificazione non contrasta automaticamente con le direttive ministeriali del 12 aprile 1995, che distinguono la viabilità principale per la prevalente funzione di mobilità motorizzata e la viabilità locale per la prevalente funzione pedonale e di sosta. Non sono state individuate ragioni puntuali per ritenere Viale Carso incompatibile con la viabilità principale, tenuto conto dei flussi di traffico, della presenza del trasporto pubblico, della funzione di collegamento e della sua collocazione nella rete urbana. Il sindacato giurisdizionale non può sostituire la valutazione tecnico-discrezionale dell'amministrazione in assenza di errori concreti, illogicità manifeste o carenze istruttorie comprovate. Il Consiglio di Stato ha quindi riformato la sentenza del TAR e respinto il ricorso di primo grado. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  La classificazione delle strade avviene secondo caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali; nel contesto urbano la pianificazione locale può individuare la gerarchia delle arterie in funzione della mobilità e della sicurezza.

• art. 13 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  Attribuisce alla normativa ministeriale la disciplina delle norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade e delle norme per la classificazione delle strade esistenti, distinguendole dalle direttive per la redazione dei piani urbani del traffico.

• art. 20 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  È richiamato in relazione alla disciplina dell'occupazione del suolo e alla possibilità di occupare, nei centri urbani, di regola i soli marciapiedi, con conseguente rilievo della viabilità principale ai fini del divieto di occupazione della sede stradale.

• art. 36 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  I piani di traffico sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali, stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi […]

  Il PGTU, quale atto di pianificazione generale, può classificare funzionalmente le strade urbane perseguendo una pluralità di finalità di mobilità, sicurezza, ambiente e organizzazione degli spazi urbani.

• D.M. Ministero dei lavori pubblici 12 aprile 1995

  Le direttive distinguono la viabilità principale, destinata prevalentemente alla mobilità motorizzata e caratterizzata dall'esclusione della sosta sulle carreggiate, dalla viabilità locale, destinata prevalentemente ai pedoni e alla sosta. Esse non impediscono al PGTU di ricomprendere le strade interzonali nella viabilità principale quando ne ricorrano le caratteristiche sostanziali.

• D.M. 5 novembre 2001

  Disciplina le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade e adotta una configurazione delle reti diversa da quella del PGTU; tale diversità non implica illegittimità del PGTU, poiché i due atti hanno funzione e prospettiva differenti.

• DAC Roma Capitale n. 21/2015

  Approva il PGTU e il Regolamento viario utilizzati per la classificazione funzionale delle strade urbane, inclusa la riconduzione delle strade interzonali alla viabilità principale.

• DAC Roma Capitale n. 81/2020

  Disciplina le occupazioni di suolo pubblico emergenziali OSP-Covid, subordinando il rilascio della concessione al rispetto del Codice della strada e delle prescrizioni derivanti dalla sicurezza della circolazione stradale.

• DAC Roma Capitale n. 21/2021, art. 12

  Stabilisce il divieto di occupazione della sede stradale nella viabilità principale, salvo eccezioni non rilevanti nel giudizio; tale disciplina non è derogata dalla normativa emergenziale OSP-Covid.

• DAC Roma Capitale n. 118/2025

  È la disciplina sopravvenuta che ammette l'occupazione di suolo pubblico anche sulle strade urbane di tipo E, incluse quelle interzonali; la sua approvazione non determina acquiescenza alla sentenza di primo grado né improcedibilità dell'appello.

Massime di principio

• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum; una disciplina sopravvenuta non rende automaticamente improcedibile l'impugnazione dell'amministrazione contro una sentenza sfavorevole, salvo acquiescenza o espressa rinuncia all'appello.
• Il piano urbano del traffico può esercitare una funzione di classificazione funzionale e di organizzazione complessiva della mobilità urbana distinta da quella delle norme ministeriali funzionali e geometriche per la costruzione delle strade; la diversa nomenclatura o configurazione delle reti non determina, di per sé, difetto di istruttoria o illegittimità.
• Nell'esercizio della discrezionalità tecnica e pianificatoria, l'amministrazione può ricondurre alla viabilità principale categorie di strade eterogenee, comprese quelle interzonali, quando esse siano accomunate dalla prevalente funzione di mobilità motorizzata e non presentino la funzione tipica delle strade locali; tale assimilazione non è illegittima per il solo fatto che le strade abbiano caratteristiche geometriche o livelli di servizio differenti.
• La classificazione di una strada interzonale nella viabilità principale è legittima se coerente con la funzione complessiva attribuita dal piano alla strada e con le esigenze di circolazione, sicurezza, trasporto pubblico e connessione della rete urbana. Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella tecnico-discrezionale dell'amministrazione in assenza di errori concreti, carenze istruttorie comprovate, travisamento o manifesta illogicità.
• Le direttive ministeriali che distinguono viabilità principale e viabilità locale in base alla prevalente funzione di mobilità motorizzata, da un lato, e pedonale o di sosta, dall'altro, non impediscono alla pianificazione locale di individuare categorie intermedie e di assegnarle alla viabilità principale, purché la classificazione rispetti in concreto tali funzioni sostanziali.

Come è indicizzato