Sentenza n. 1680/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la decadenza disposta dal Comune di Sabaudia dall’autorizzazione all’installazione di un manufatto temporaneo adibito a chiosco e dalle autorizzazioni collegate, nonché l’immediata interruzione delle attività. La decadenza era stata motivata da tre verbali, relativi agli anni 2020, 2021 e 2022, con i quali era stato accertato il preposizionamento sul demanio marittimo di numerose attrezzature balneari prima della stipula dei relativi noleggi. Sono stati dedotti: violazione del termine di conclusione del procedimento, per il decorso di oltre un anno dall’avvio; illegittimità della cosiddetta comunicazione di riavvio dei termini; difetto e contraddittorietà della motivazione; erronea individuazione della disciplina applicabile, sostenendo che il regolamento regionale n. 19/2016 fosse successivo alle autorizzazioni e riguardasse le spiagge libere con servizi, mentre l’area sarebbe stata una spiaggia libera attrezzata disciplinata dal regolamento n. 11/2009; travisamento dei fatti; insussistenza del preposizionamento, anche perché i controlli non erano stati effettuati alle ore 8,00 e le attrezzature potevano rimanere in sede sino alle ore 19,00; erroneo richiamo all’art. 1161 cod. nav.; violazione del principio di proporzionalità, poiché le violazioni riguardavano il noleggio delle attrezzature e la decadenza era stata estesa anche all’autorizzazione relativa al chiosco; contraddittorietà derivante dal regolare svolgimento delle stagioni balneari successive e dalla presentazione di una SCIA. È stata proposta anche domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e, conseguentemente, la domanda risarcitoria. Ha ritenuto che il termine di conclusione del procedimento, in assenza di una specifica previsione di perentorietà, avesse natura ordinatoria o sollecitatoria, sicché il suo superamento non comportava l’illegittimità del provvedimento; inoltre, il tempo impiegato era stato necessario anche per riscontrare le richieste di accesso formulate dall’interessata. Ha giudicato sufficientemente individuati i presupposti della decadenza. Il regolamento regionale n. 19/2016, che aveva abrogato il precedente regolamento n. 11/2009 salvo gli articoli 8 e 9, vietava il preposizionamento delle attrezzature balneari e stabiliva che la reiterazione della violazione per tre volte configurasse l’inadempienza rilevante ai fini della decadenza o della risoluzione. La disciplina regolamentare non era incompatibile con le autorizzazioni preesistenti, poiché il punto 17 dell’autorizzazione imponeva che gli ombrelloni fossero collocati sull’arenile secondo le esigenze dei bagnanti e rimossi a fine giornata, senza consentirne il preposizionamento preventivo. Il provvedimento di decadenza è stato qualificato come atto vincolato al ricorrere delle tre violazioni. I verbali non impugnati facevano fede fino a querela di falso e l’orario dei sopralluoghi non era idoneo a escludere il precedente preposizionamento. Gli ulteriori adempimenti assolti dal concessionario non potevano neutralizzare le violazioni accertate. È stata ritenuta irrilevante la SCIA presentata nelle more del procedimento. La decadenza riguardava espressamente sia l’autorizzazione relativa al chiosco sia quella relativa al noleggio delle attrezzature, sicché non sussisteva la dedotta sproporzione. Le spese dell’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  "il procedimento deve essere in ogni caso concluso entro e non oltre il termine di trenta giorni con provvedimento espresso"

  Il termine ordinario di conclusione del procedimento, in assenza di una specifica previsione di perentorietà, ha natura ordinatoria o sollecitatoria; il suo superamento non determina l’illegittimità del provvedimento finale.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Richiamati dall’appellante in relazione alla comunicazione di avvio e alla pretesa impossibilità di una comunicazione di riavvio dei termini; la censura è stata respinta nel quadro della ritenuta legittimità del procedimento.

• art. 2, comma 7, l. 241/1990

  "i termini possono essere sospesi per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni"

  Invocato dall’appellante per contestare la durata del procedimento; il Consiglio di Stato ha comunque escluso che il superamento del termine producesse l’illegittimità dell’atto.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione del provvedimento è stata ritenuta sufficiente, poiché individuava le reiterate violazioni del divieto di preposizionamento e i relativi verbali.

• art. 5, comma 8, regolamento Regione Lazio n. 19/2016

  "sulle spiagge libere con servizi è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari"

  Il divieto di preposizionamento, reiterato per tre volte, integra l’inadempienza che impone la decadenza dalla concessione secondo la disciplina regionale richiamata.

• art. 6, comma 2, regolamento Regione Lazio n. 19/2016

  "nelle spiagge libere oggetto di convenzione è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari"

  La reiterazione triennale della violazione costituisce grave inadempienza degli obblighi convenzionali e comporta la risoluzione ai sensi dell’art. 1456 c.c.

• art. 49, comma 3, lett. f), l.r. Lazio n. 13/2007

  Costituisce il fondamento della decadenza dalla concessione in caso di reiterata violazione del divieto di preposizionamento.

• art. 21 regolamento Regione Lazio n. 19/2016

  Ha abrogato il regolamento regionale n. 11/2009, salvo gli articoli 8 e 9; pertanto non era applicabile la disciplina invocata dall’appellante.

• art. 1456 c.c.

  Richiamato dal regolamento regionale quale effetto della reiterata violazione del divieto nelle spiagge libere oggetto di convenzione.

• art. 1161 cod. nav.

  Il richiamo all’occupazione abusiva del demanio marittimo è stato ritenuto inconferente ai fini decisori, ma non contraddittorio, poiché la preventiva apposizione delle attrezzature costituisce comunque condotta vietata.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  Richiamati dall’amministrazione in relazione alla violazione dei principi di correttezza e buona fede e al venir meno della fiducia nel concessionario; la decisione si fonda tuttavia principalmente sulle violazioni regolamentari e autorizzative.

Massime di principio

• In assenza di una specifica previsione legislativa o regolamentare che attribuisca natura perentoria al termine di conclusione del procedimento e colleghi alla sua scadenza la perdita del potere o una sanzione decadenziale, il termine ha natura ordinatoria o sollecitatoria e il suo superamento non determina l’illegittimità del provvedimento finale.
• Il divieto di preposizionamento delle attrezzature balneari sulle spiagge libere o sulle spiagge libere con servizi tutela la libera fruizione dell’arenile e opera anche quando le attrezzature siano destinate al noleggio e vengano successivamente rimosse a fine giornata.
• Quando la disciplina regionale prevede che la reiterazione per tre volte della violazione del divieto di preposizionamento integri un’inadempienza rilevante ai fini della decadenza o della risoluzione, l’amministrazione è tenuta ad adottare il conseguente provvedimento al ricorrere dei presupposti accertati, senza necessità di una valutazione discrezionale ulteriore sulla proporzionalità della misura.
• Le autorizzazioni rilasciate anteriormente all’entrata in vigore di una disciplina regionale successiva non impediscono l’applicazione di tale disciplina quando essa vieti condotte incompatibili con gli obblighi già contenuti nel titolo autorizzativo e costituisca uno strumento di attuazione e tutela di tali obblighi.
• I verbali di accertamento non impugnati fanno fede fino a querela di falso quanto ai fatti attestati dal pubblico ufficiale; l’orario nel quale è stato effettuato il sopralluogo non esclude l’accertamento del preposizionamento compiuto anteriormente.
• La decadenza può estendersi ai titoli autorizzativi collegati quando il provvedimento individui espressamente come oggetto della misura sia l’autorizzazione principale relativa alla struttura sia quella accessoria relativa all’attività di noleggio, se le violazioni incidono sul rapporto autorizzatorio complessivo.

Come è indicizzato