Sentenza n. 6340/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti ministeriali e regionali con cui è stato attuato il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018. Ha dedotto, anzitutto, la violazione della disciplina legislativa e dei principi di irretroattività, ragionevolezza, proporzionalità, tutela dell'affidamento e buona fede, sostenendo che il payback avrebbe inciso retroattivamente su contratti già eseguiti e su corrispettivi già incassati, senza previa rinegoziazione. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 42 e 117 Cost., in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU, prospettando la natura sostanzialmente tributaria e imprevedibile del prelievo. Ha censurato il meccanismo anche sotto il profilo della libertà d'impresa, della concorrenza, della proporzionalità e della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nonché per violazione del principio di neutralità dell'IVA, assumendo che il calcolo al lordo dell'IVA avrebbe maggiorato l'onere del 22%. Le richieste regionali sono state contestate anche per illegittimità derivata. Con motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato una successiva intimazione di pagamento della Regione Emilia-Romagna e un provvedimento della Regione Liguria, riproponendo i medesimi vizi e deducendo anche la nullità per elusione del giudicato cautelare. All'udienza di merito ha chiesto il rinvio in ragione di trattative conciliative, ma il Collegio ha respinto la richiesta.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di rinvio, rilevando che le trattative conciliative non impediscono la decisione e che il rinvio è ammesso solo in casi eccezionali. Nel merito, ha ritenuto infondate le censure rivolte agli atti statali e alla disciplina generale del payback. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, il Collegio ha affermato che il meccanismo costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico giustificato dall'esigenza di assicurare risorse alla tutela della salute. La disciplina individua per legge i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri essenziali di calcolo, rispettando la riserva di legge. Non sussiste violazione del principio di irretroattività né del legittimo affidamento, poiché già dal 2015 le imprese conoscevano l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano in caso di superamento; gli interventi del 2022 hanno reso operative procedure già previste, senza innovare sostanzialmente l'obbligo. Non era pertanto necessaria la previa rinegoziazione dei contratti. Le doglianze relative ai provvedimenti regionali e provinciali di determinazione del fatturato e dell'importo dovuto sono state invece dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione amministrativa. Tali atti svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: le Regioni verificano i dati, individuano le imprese e calcolano matematicamente la quota sulla base di presupposti e percentuali già fissati dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionale. La posizione dell'impresa, rispetto al quantum debeatur, è quindi di diritto soggettivo patrimoniale e la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti a quest'ultimo, ai sensi dell'art. 11 c.p.a., entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Il ricorso principale è stato dunque rigettato quanto alle censure rivolte agli atti statali e dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione quanto agli atti regionali; i motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per il medesimo difetto di giurisdizione. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  la quota di ripiano messa a carico delle aziende private segue un andamento crescente nel tempo: essa è pari al 40 per cento nell’anno 2015, al 45 per cento nell’anno 2016 e al 50 per cento nell’anno 2017 e successivi

  La norma pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, determinata in proporzione all'incidenza del fatturato di ciascuna impresa.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  le Regioni e le province autonome [...] definiscono, con proprio provvedimento, “l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno”

  La disposizione attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il compito attuativo di verificare i dati contabili, individuare le imprese obbligate e determinare il relativo importo, senza conferire un potere discrezionale.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell'ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  il superamento del tetto di spesa, nazionale e regionale, concernente l’acquisto dei dispositivi medici, è “rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA”

  Ha previsto il criterio del fatturato al lordo dell'IVA per la rilevazione del superamento del tetto e ha mantenuto l'obbligo di ripiano a carico dei fornitori.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo statale e previsto, nella disciplina originaria, la possibilità di estinguere l'obbligazione mediante il pagamento di una quota ridotta; la Corte costituzionale ne ha poi esteso il beneficio a tutte le imprese fornitrici.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  gli obblighi [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali

  Ha introdotto una definizione agevolata dell'obbligazione di payback per gli anni 2015-2018, alla quale la ricorrente non ha aderito.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Riserva a casi eccezionali il rinvio della trattazione, sicché le trattative conciliative non impongono il differimento dell'udienza.

• art. 133 c.p.a.

  Il Collegio ha rilevato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, dovendosi applicare il criterio ordinario di riparto fondato sulla natura della situazione giuridica sostanziale.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri essenziali del ripiano.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto il payback ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 117 Cost., comma 1, in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  Non è stata ravvisata violazione del principio di irretroattività né della tutela dei beni e dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 è compatibile con i principi di ragionevolezza e proporzionalità quando è volto a razionalizzare la spesa sanitaria e impone alle imprese un contributo solidaristico parametrato al superamento del tetto di spesa.
• Non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento l'attuazione successiva di un obbligo di ripiano già previsto, nei suoi elementi essenziali, dalla disciplina vigente al momento delle gare e della conclusione dei contratti, anche se la concreta quantificazione dell'obbligo avviene in un momento successivo.
• Le Regioni e le Province autonome, nell'attuazione del payback per gli anni 2015-2018, svolgono attività vincolata e meramente tecnico-contabile quando verificano i dati di fatturato, individuano le imprese obbligate e applicano percentuali già fissate dalla legge e dagli atti statali; tali attività non costituiscono esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo di payback richiesto da una Regione o Provincia autonoma attiene a un diritto soggettivo patrimoniale e spetta alla giurisdizione ordinaria, anche se l'atto regionale è formalmente denominato provvedimento e prevede l'impugnabilità davanti al giudice amministrativo.
• La previa rinegoziazione dei contratti di fornitura non è necessaria per applicare il payback quando l'obbligo di compartecipazione alla spesa sanitaria era conoscibile dagli operatori economici già al momento della stipula.

Come è indicizzato