Sentenza n. 3308/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’impresa era titolare di una concessione demaniale marittima, scaduta il 31 dicembre 2023, relativa a un’area destinata alla gestione di un chiosco per la somministrazione di alimenti e bevande. Dopo la scadenza, il Comune aveva autorizzato il rilascio di una concessione provvisoria ex art. 10 del regolamento di esecuzione del Codice della navigazione, subordinandone l’efficacia alla regolarizzazione dell’imposta di registro. Nel maggio 2024, un sopralluogo aveva accertato che la gestione del bar coinvolgeva un’impresa terza, senza autorizzazione ex art. 45-bis Cod. nav., e che si stava svolgendo un evento musicale privo delle necessarie autorizzazioni. Con successivo provvedimento il Comune aveva respinto la richiesta di rinnovo e aveva dichiarato di revocare in autotutela la precedente concessione provvisoria. Il TAR aveva annullato l’atto ritenendo legittimo il coinvolgimento del terzo in forza di un contratto di rete e ritenendo che la SCIA presentata dalla concessionaria consentisse lo svolgimento dell’evento. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo: l’erroneità della qualificazione del rapporto concessorio e della valutazione circa l’esistenza del titolo provvisorio; l’erronea valutazione del contratto di rete, che non avrebbe escluso la necessità dell’autorizzazione ex art. 45-bis Cod. nav.; l’erronea considerazione della SCIA, riferita alla sola somministrazione di alimenti e bevande e non all’evento musicale; nonché l’infondatezza della censura relativa alla violazione dell’art. 20, comma 3, della legge regionale Calabria n. 17/2005. L’impresa ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità e ha riproposto la censura sulla mancata possibilità di rimuovere le violazioni prima della decadenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato l’appello ammissibile, ritenendo specifiche le censure rivolte ai due fatti decisivi valorizzati dal TAR. Nel merito, ha riformato la sentenza e respinto il ricorso di primo grado. Il provvedimento comunale, pur denominato revoca in autotutela, deve essere qualificato in base al contenuto sostanziale e agli effetti prodotti come atto di decadenza per inadempimenti e violazioni di legge. La concessione provvisoria doveva ritenersi esistente ed efficace, poiché la determinazione comunale ne aveva autorizzato il rilascio e ne aveva differito gli effetti alla regolarizzazione dell’imposta di registro, perfezionata nel maggio 2024; pertanto l’atto di luglio incideva su un rapporto concessorio già perfezionato. Il coinvolgimento dell’impresa terza nella gestione del bar, realizzato mediante una rete-contratto, non eliminava l’alterità soggettiva tra le imprese e non esonerava la concessionaria dall’obbligo di ottenere la preventiva autorizzazione prevista dall’art. 45-bis Cod. nav. La rete-contratto costituisce infatti una forma di collaborazione tra soggetti distinti e, ove comporti l’affidamento a un terzo della gestione di attività oggetto o secondarie della concessione, è necessaria l’autorizzazione dell’autorità competente. È stata inoltre ritenuta sussistente la seconda violazione, poiché la SCIA presentata riguardava esclusivamente l’avvio della somministrazione di alimenti e bevande e non l’organizzazione dell’evento musicale. È stata infine respinta la censura relativa all’art. 20, comma 3, della legge regionale Calabria n. 17/2005: il Comune aveva consentito la partecipazione procedimentale e la presentazione di controdeduzioni; l’obbligo di assegnare un termine per rimuovere le violazioni opera per inadempimenti continuativi o periodici, ma non per condotte istantanee già consumate, consistenti nell’esercizio di attività senza la preventiva autorizzazione necessaria e quindi oggettivamente insanabili. Le violazioni sono state ritenute gravi e proporzionate alla decadenza. L’impresa è stata condannata alle spese dei due gradi, liquidate in complessivi euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  L’appello è ammissibile quando le censure sono puntualmente riferite ai capi e ai fatti specifici sui quali si fonda la sentenza impugnata.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il provvedimento deve essere qualificato in base al contenuto sostanziale e agli effetti prodotti, non in base al nomen iuris utilizzato dall’amministrazione; l’atto denominato revoca è stato qualificato come decadenza per inadempimenti.

• art. 10 del regolamento di esecuzione del Codice della navigazione

  La concessione provvisoria costituisce un titolo concessorio idoneo a instaurare un rapporto provvisorio; nel caso concreto gli effetti sono divenuti operativi dopo la regolarizzazione dell’imposta di registro.

• art. 45-bis Codice della navigazione

  Il concessionario, “previa autorizzazione dell’autorità competente, può affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto della concessione”; “previa autorizzazione dell’autorità competente, può essere altresì affidata ad altri soggetti la gestione di attività secondarie nell’ambito della concessione”.

  L’autorizzazione preventiva è necessaria anche quando l’affidamento a un soggetto terzo avvenga mediante una rete-contratto, poiché tale contratto non elimina l’alterità soggettiva tra concessionario e retista.

• art. 3, comma 4-ter, lettera e), d.l. n. 5/2009, convertito dalla l. n. 33/2009

  La rete-contratto è una forma di collaborazione tra imprese che, salvo diversa configurazione, non dà luogo a un ente autonomo distinto; essa non comporta il venir meno della distinzione soggettiva tra le imprese partecipanti.

• art. 20, comma 3, l.r. Calabria n. 17/2005

  Prima della decadenza il Comune deve consentire al concessionario di presentare controdeduzioni e, quando logicamente possibile, di rimuovere le violazioni. L’obbligo di rimozione non opera per inadempimenti istantanei, già consumati e oggettivamente insanabili.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale e l’esame delle osservazioni del privato concorrono a soddisfare le garanzie procedimentali prima dell’adozione del provvedimento decadenziale.

Massime di principio

• La qualificazione giuridica di un provvedimento amministrativo deve essere desunta dal suo contenuto sostanziale e dagli effetti concretamente prodotti, non dalla denominazione formale attribuita dall’amministrazione; un atto denominato revoca può quindi essere qualificato come decadenza quando determina la cessazione del rapporto concessorio per inadempimenti del concessionario.
• Il contratto di rete nella forma della rete-contratto non elimina l’alterità soggettiva tra le imprese partecipanti. Se, mediante tale contratto, un soggetto diverso dal concessionario assume la gestione di attività oggetto o secondarie della concessione demaniale marittima, è necessaria la preventiva autorizzazione prevista dall’art. 45-bis del Codice della navigazione.
• La SCIA produce effetti limitatamente all’attività specificamente descritta nella segnalazione e non abilita lo svolgimento di attività ulteriori o diverse, come un evento musicale, quando queste richiedano autonome autorizzazioni amministrative.
• L’obbligo di consentire al concessionario di rimuovere le violazioni prima della decadenza presuppone che si tratti di inadempimenti continuativi o periodici suscettibili di regolarizzazione. Esso non si applica alle condotte istantanee già consumate, consistenti nell’esercizio di attività senza la preventiva autorizzazione richiesta e quindi oggettivamente insanabili.
• La preventiva esistenza di una concessione provvisoria può desumersi dall’atto amministrativo che ne autorizza il rilascio e ne differisce l’efficacia a una condizione successivamente verificatasi; una volta perfezionata tale condizione, il rapporto concessorio provvisorio è efficace e può essere oggetto di decadenza per inadempimento.

Come è indicizzato