Tribunale, Ordinanza T-586/23

Impugnabilità del report EIOPA su Euroins Romania

Il Tribunale, con ordinanza del 13 novembre 2025 nel procedimento T-586/23, esamina un’azione di annullamento proposta da Evroins inshurans grup AD contro la decisione della Board of Appeal delle European Supervisory Authorities che aveva dichiarato inammissibile l’appello presentato contro un report di EIOPA relativo alla situazione di Euroins Romania Asigurare-Reasigurare S.A. La controversia si colloca nell’ambito della vigilanza assicurativa e dell’applicazione della direttiva Solvency II.

Fatti e svolgimento del procedimento

La ricorrente, società bulgara, detiene quasi tutte le azioni di Euroins Romania, impresa assicurativa rumena. Nell’ambito del collegio dei supervisori previsto dall’articolo 212, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2009/138/CE, le autorità di vigilanza romena e bulgara coinvolsero EIOPA su questioni legate a un trattato di riassicurazione quota share e al metodo di calcolo delle riserve tecniche.

In particolare:

• il 17 marzo 2023 l’autorità di vigilanza romena revocò la licenza operativa di Euroins Romania e ne accertò l’insolvenza;
• il 28 marzo 2023 EIOPA adottò un report contenente la propria valutazione delle riserve tecniche lorde e nette di riassicurazione del portafoglio RCA di Euroins Romania, rilevando un deficit;
• il 16 maggio 2023 la ricorrente impugnò tale report dinanzi alla Board of Appeal ai sensi dell’articolo 60 del regolamento n. 1094/2010;
• il 19 luglio 2023 la Board of Appeal dichiarò l’appello inammissibile, ritenendo che il report non fosse un atto impugnabile perché privo di effetti vincolanti.

Parallelamente, la ricorrente aveva già adito il Tribunale con un ricorso diretto avverso il report EIOPA; con ordinanza del 16 ottobre 2024 quel ricorso era stato dichiarato irricevibile perché il report non produceva effetti giuridici vincolanti ai fini dell’articolo 263 TFUE.

Domande e censure della ricorrente

Con il presente ricorso la società chiedeva:

• l’annullamento della decisione della Board of Appeal;
• l’annullamento del report EIOPA;
• in subordine, un ordine alla Board of Appeal di riesaminare l’appello;
• la condanna alle spese di EIOPA e delle European Supervisory Authorities.

A sostegno, la ricorrente deduceva quattro gruppi di censure:

• violazione del regolamento n. 1094/2010, della direttiva Solvency II e delle regole procedurali della Board of Appeal;
• violazione dei principi di proporzionalità, parità di trattamento, tutela del legittimo affidamento ed effettiva tutela giurisdizionale;
• violazione dell’articolo 47 della Carta;
• sviamento di potere.

Questioni preliminari: giurisdizione e giudicato

Il Tribunale dichiara anzitutto che non ha giurisdizione sulla terza domanda, con cui la ricorrente chiedeva di ordinare alla Board of Appeal di riesaminare il proprio appello. Una simile richiesta equivale, sostanzialmente, a un ordine impartito a un organo dell’Unione; ciò è incompatibile con la funzione giurisdizionale del Tribunale. La conseguenza dell’eventuale annullamento di un atto deve essere data dall’istituzione interessata ai sensi dell’articolo 266 TFUE, non dal giudice dell’Unione mediante direttive operative.

Quanto alla seconda domanda, volta nuovamente all’annullamento del report EIOPA, il Tribunale la dichiara manifestamente irricevibile per giudicato. Essa riproduce infatti il medesimo oggetto, tra le stesse parti e con la stessa base giuridica del ricorso già deciso con l’ordinanza del 16 ottobre 2024. Il fatto che il report sia stato successivamente prodotto dinanzi a un giudice rumeno come elemento probatorio non incide sulla forza del giudicato formatosi sull’ordinanza del Tribunale.

Esame del primo motivo: natura non vincolante del report

Per quanto riguarda l’unica domanda ancora esaminabile nel merito, cioè l’annullamento della decisione della Board of Appeal, il Tribunale verifica se essa abbia correttamente qualificato il report come atto non impugnabile.

Il ragionamento del Tribunale si articola secondo i criteri consolidati della giurisprudenza sugli atti impugnabili:

• il contenuto dell’atto;
• il contesto in cui è stato adottato;
• le competenze dell’istituzione autrice;
• l’intenzione dell’autore.

Il Tribunale osserva che:

• il report è stato adottato il 28 marzo 2023, quindi dopo la decisione di revoca della licenza del 17 marzo 2023, e non può aver prodotto effetti vincolanti su tale revoca;
• il contenuto del report si limita a una valutazione tecnica delle riserve tecniche lorde e nette di riassicurazione e constata un deficit, senza formulare raccomandazioni operative verso l’impresa o l’autorità nazionale;
• il report specifica di essere letto senza pregiudizio della competenza dell’autorità romena di vigilanza;
• il report deriva da una richiesta dell’autorità romena e rientra nel compito di EIOPA di contribuire all’applicazione coerente del diritto dell’Unione ex articolo 8, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1094/2010, non in un potere di adozione di atti vincolanti;
• EIOPA intendeva fornire una valutazione indipendente e obiettiva, lasciando impregiudicata la discrezionalità dell’autorità nazionale.

Il Tribunale respinge inoltre gli argomenti della ricorrente secondo cui vi sarebbe stata una delega di poteri dall’autorità romena a EIOPA ai sensi dell’articolo 28 del regolamento n. 1094/2010: nella fattispecie vi era soltanto una richiesta di valutazione tecnica, non un vero trasferimento di competenze. Parimenti, il principio di leale cooperazione non trasforma il report in un atto vincolante; l’autorità nazionale poteva tener conto delle conclusioni, ma non ne era giuridicamente vincolata.

Il Tribunale rileva infine che eventuali conseguenze economiche o reputazionali della diffusione del report non bastano a dimostrare la produzione di effetti giuridici vincolanti.

Rigetto dei motivi residui

I motivi basati su principi generali, Carta e sviamento di potere sono respinti perché, in sostanza, mirano ancora una volta a contestare la conclusione già raggiunta: la non impugnabilità del report. Poiché il report non è un atto lesivo, la Board of Appeal ha correttamente dichiarato l’appello inammissibile; di conseguenza non può ravvisarsi violazione dei principi invocati nel modo prospettato dalla ricorrente.

Dispositivo e conseguenze

Il Tribunale conclude che l’azione deve essere respinta:

• in parte per manifesta carenza di giurisdizione;
• in parte per manifesta irricevibilità;
• in parte per manifesta infondatezza in diritto.

La ricorrente è inoltre condannata alle spese, in conformità alle conclusioni di EIOPA.

Principio affermato

Un report tecnico di EIOPA, adottato nell’ambito del compito di coordinamento e applicazione coerente della normativa di vigilanza assicurativa e privo di effetti giuridici vincolanti, non è impugnabile né dinanzi alla Board of Appeal ai sensi dell’articolo 60 del regolamento n. 1094/2010 né direttamente ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Il giudice dell’Unione non può ordinare alla Board of Appeal di riesaminare il ricorso contro tale report, e una nuova impugnazione identica è preclusa dal giudicato.