Corte di giustizia, Sentenza C-499/23

Inadempimento dell’Ungheria per il regime di notifica e prelazione sulle esportazioni di materiali da costruzione

La Corte di giustizia, Seconda Sezione, decide un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea contro l’Ungheria in relazione a un decreto nazionale che disciplina l’esportazione di materie prime e materiali da costruzione strategici per la sicurezza dell’approvvigionamento nel settore edilizio. La pronuncia affronta congiuntamente la libera circolazione delle merci, la politica commerciale comune e la direttiva 2015/1535 sulle regole tecniche.

Fatti e procedimento precontenzioso

Nel 2021 l’Ungheria ha adottato il decreto governativo n. 402/2021, che imponeva una notifica preventiva per la vendita o esportazione di determinati materiali da costruzione e consentiva allo Stato di esercitare un diritto di prelazione e acquisto qualora la cessione o l’esportazione avessero potuto compromettere infrastrutture critiche o la sicurezza di approvvigionamento del settore. Il decreto prevedeva anche una sanzione amministrativa fino al 40% del valore dei materiali non notificati.

La Commissione aveva ricevuto il progetto di decreto il 30 giugno 2021 nell’ambito della direttiva 2015/1535. Il decreto definitivo è stato però pubblicato e fatto entrare in vigore il 8 luglio 2021, quindi prima della scadenza del periodo di standstill di tre mesi. Inoltre, il testo adottato differiva dal progetto notificato, soprattutto quanto al termine di applicazione.

Questioni giuridiche esaminate

La Commissione ha articolato tre censure:

• violazione degli articoli 35 e 36 TFUE, per l’ostacolo alle esportazioni di materiali da costruzione;
• violazione dell’articolo 2, paragrafo 1, TFUE in combinato con l’articolo 3, paragrafo 1, lettera e), TFUE, per invasione della competenza esclusiva dell’Unione in materia di politica commerciale comune, dato che il decreto incideva anche sulle esportazioni verso Paesi terzi;
• violazione degli articoli 5, paragrafo 1, e 6, paragrafo 1, della direttiva 2015/1535, per mancata attesa del termine di sospensione e mancata nuova notifica dopo modifiche significative.

Normativa rilevante

La Corte richiama, tra l’altro:

• gli articoli 35 e 36 TFUE;
• l’articolo 2, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 3, paragrafo 1, lettera e), TFUE;
• il regolamento (UE) 2015/479 sulle regole comuni per le esportazioni, in particolare gli articoli 1, 5, 6 e 10;
• la direttiva (UE) 2015/1535, in particolare gli articoli 1, 5 e 6;
• la direttiva 2008/114/CE sulle infrastrutture critiche europee;
• l’articolo XI del GATT 1994, richiamato nel contesto del diritto internazionale e dell’argomentazione delle parti.

Ragionamento della Corte sull’articolo 35 TFUE

La Corte ricorda che costituiscono misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative all’esportazione le misure nazionali che hanno come oggetto o effetto la restrizione dei flussi di esportazione e introducono una differenza di trattamento tra commercio interno ed esportazioni, a vantaggio della produzione o del mercato nazionale.

Nel caso di specie, il decreto:

• impone un onere amministrativo aggiuntivo per gli operatori che esportano;
• collega alla mancata notifica una sanzione rilevante;
• può ritardare le spedizioni fino a dieci giorni lavorativi;
• può impedire definitivamente l’operazione in caso di esercizio della prelazione/acquisto da parte dello Stato.

Per la Corte, ciò basta a qualificare il decreto come misura avente effetto equivalente a una restrizione quantitativa all’esportazione, senza necessità di analizzarne gli effetti concreti. In ogni caso, gli effetti non possono essere considerati troppo incerti o troppo indiretti: le misure sono idonee a dissuadere le imprese dall’esportare, anche se non impediscono tutte le esportazioni.

Esclusione della giustificazione ex articolo 36 TFUE

La Corte respinge la giustificazione fondata sulla sicurezza pubblica. Pur riconoscendo che, in determinati settori essenziali, la sicurezza degli approvvigionamenti può integrare un interesse di sicurezza pubblica, essa precisa che ciò non vale automaticamente per i materiali da costruzione e che occorre dimostrare l’esistenza di una minaccia genuina e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società.

Nel caso concreto, l’Ungheria non ha provato che il decreto rispondesse realmente e specificamente a esigenze di sicurezza pubblica. In particolare:

• il decreto si applica a un ampio numero di infrastrutture senza definizione chiara e circoscritta di “infrastruttura critica”;
• il richiamo alla direttiva 2008/114 è irrilevante, perché quella direttiva riguarda soltanto alcune infrastrutture europee nei settori energia e trasporti, mentre il decreto ungherese ha ambito più ampio;
• non è stato chiarito il nesso tra ciascuna categoria di materiali e la protezione delle infrastrutture critiche;
• il regime non è costruito in modo coerente e sistematico, poiché non disciplina adeguatamente né le vendite interne né le importazioni ai fini della valutazione delle scorte.

Neppure gli argomenti economici o sociali addotti dall’Ungheria possono giustificare la restrizione, perché motivi puramente economici non sono idonei ai fini dell’articolo 36 TFUE e le allegazioni sociali non sono state suffragate da prove.

Competenza esclusiva dell’Unione e regolamento 2015/479

Quanto alla politica commerciale comune, la Corte rileva che il regolamento 2015/479, adottato nell’ambito della competenza esclusiva dell’Unione, stabilisce regole comuni per le esportazioni verso Paesi terzi. L’articolo 10 del regolamento consente agli Stati membri di adottare o applicare restrizioni quantitative all’esportazione per motivi, tra gli altri, di sicurezza pubblica.

La Corte afferma che il concetto di “pubblica sicurezza” di cui all’articolo 10 del regolamento ha lo stesso significato di quello dell’articolo 36 TFUE. Di conseguenza, poiché la finalità invocata dall’Ungheria non rientra nell’articolo 36 TFUE, non rientra neppure nell’articolo 10 del regolamento 2015/479. La Corte accoglie quindi anche la seconda censura della Commissione, senza dover esaminare ulteriormente il rapporto tra gli articoli 5 e 6 del regolamento e l’articolo 10, né gli argomenti fondati sul GATT.

Violazione della direttiva 2015/1535

Sul terzo motivo, la Corte constata anzitutto che il decreto definitivo è stato adottato prima della scadenza del periodo di sospensione di tre mesi decorrente dalla notifica del progetto alla Commissione. La deroga per urgenza di cui all’articolo 6, paragrafo 7, lettera a), della direttiva non è applicabile perché l’Ungheria si è limitata a evocare un rischio di scarsità senza dimostrare che, alla data di adozione, esistesse effettivamente una situazione di urgenza rientrante nella norma.

Inoltre, il testo definitivo differiva dal progetto notificato in modo significativo quanto al calendario di attuazione: l’obbligo di notifica si applicava già dal 15 luglio 2021, mentre il progetto prevedeva un’applicazione dal 1° ottobre 2021. Ciò imponeva una nuova notifica ai sensi del terzo comma dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2015/1535, obbligo che l’Ungheria non ha rispettato.

Dispositivo e principi affermati

La Corte dichiara che, introducendo una procedura applicabile all’esportazione di materie prime e materiali da costruzione, l’Ungheria è venuta meno agli obblighi derivanti da:

• articolo 35 TFUE;
• articolo 2, paragrafo 1, TFUE in combinato con articolo 3, paragrafo 1, lettera e), TFUE;
• articoli 5, paragrafo 1, e 6, paragrafo 1, della direttiva 2015/1535.

L’Ungheria è inoltre condannata alle spese.

Il principio centrale della sentenza è che un sistema nazionale di notifica preventiva e prelazione sulle esportazioni, quando differenzia il trattamento tra mercato interno ed esportazioni e scoraggia o ritarda l’export, costituisce una restrizione vietata salvo giustificazione rigorosa e provata; la semplice invocazione della sicurezza dell’approvvigionamento di materiali per infrastrutture critiche non basta, se non è dimostrata una minaccia concreta, grave e coerente con un’esigenza di sicurezza pubblica.