Corte di giustizia, Sentenza C-632/23

Mancata esecuzione della decisione di recupero di aiuti di Stato nei casi di scambio di terreni forestali

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea contro la Repubblica di Bulgaria ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE. La controversia concerne l’esecuzione della decisione (UE) 2015/456, con cui la Commissione aveva dichiarato incompatibili con il mercato interno aiuti concessi tramite operazioni di scambio di terreni forestali e aveva ordinato il recupero degli importi presso i beneficiari.

Contesto normativo essenziale

La Corte richiama il regolamento (UE) 2015/1589, in particolare il considerando 25 e l’articolo 16, paragrafo 3, che impongono il recupero senza indugio degli aiuti illegali e incompatibili, secondo procedure nazionali che consentano un’esecuzione immediata ed effettiva. Sono richiamati anche il regolamento (UE) n. 1407/2013 sugli aiuti de minimis, il regolamento (CE) n. 1998/2006, nonché il regolamento (CE) n. 659/1999 e i regolamenti di esecuzione n. 794/2004 e n. 271/2008. Sul versante primario, sono rilevanti gli articoli 107, 108, 263, 278 e 288 TFUE e l’articolo 4, paragrafo 3, TUE.

Fatti rilevanti e decisione 2015/456

La Commissione aveva accertato che, tra il 1o gennaio 2007 e il 27 gennaio 2009, la Bulgaria aveva concesso aiuti di Stato attraverso 132 operazioni di scambio tra terreni forestali demaniali e terreni forestali privati. La decisione 2015/456 imponeva alla Bulgaria:

• il recupero degli aiuti incompatibili presso i beneficiari;
• la possibilità, in alternativa, di annullare gli scambi in assenza di modifiche significative ai terreni;
• la trasmissione di informazioni dettagliate entro scadenze precise di quattro, otto e dodici mesi;
• il recupero con interessi.

La Commissione aveva anche indicato tre possibili modalità di esecuzione: annullamento degli scambi, recupero basato sui prezzi di mercato al momento delle operazioni, oppure valutazione affidata a un esperto indipendente.

Svolgimento del procedimento e difficoltà invocate

Le autorità bulgare avevano inizialmente scelto di non annullare gli scambi e avevano avviato varie procedure di gara per selezionare un esperto incaricato di stimare i prezzi di mercato. La società Agrolesproekt EOOD fu poi approvata dalla Commissione come esperto, ma quest’ultima in seguito contestò la sua indipendenza. Nel frattempo, numerosi ordini di recupero erano stati impugnati dinanzi ai giudici nazionali.

La Bulgaria ha sostenuto, in sintesi, che:

• il recupero era complesso per il numero elevato di operazioni e beneficiari;
• le procedure di gara e la nomina dell’esperto avevano richiesto tempo;
• i giudici nazionali avevano applicato criteri di valutazione conformi al diritto dell’Unione, richiamando anche la sentenza della Corte nel procedimento C‑325/22, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite;
• alcune misure legislative interne, come il divieto di costruzione sui terreni, avevano limitato la disponibilità del vantaggio economico.

Ragionamento della Corte sulla prima censura

La Corte ricorda che, in materia di recupero di aiuti illegali e incompatibili, lo Stato membro è tenuto a ottenere un recupero effettivo entro il termine fissato dalla decisione della Commissione. Il solo fatto di avviare procedure amministrative o giudiziarie non equivale a esecuzione della decisione, perché l’obbligo di recupero è un obbligo di risultato.

La Corte respinge l’argomento della Bulgaria secondo cui il termine di esecuzione sarebbe irragionevole, perché si tratta in sostanza di una contestazione implicita della legittimità della decisione 2015/456, che non può essere sollevata in un ricorso per inadempimento ma solo con ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE. Poiché la Bulgaria non aveva ottenuto la proroga del termine né proposto ricorso di annullamento, la decisione restava vincolante.

Quanto alle misure adottate, la Corte osserva che esse non integravano un recupero effettivo entro il 5 settembre 2015, data di riferimento nel caso di specie. La Corte rileva inoltre che le comunicazioni inviate dalla Bulgaria non corrispondevano alle informazioni richieste dall’articolo 6 della decisione 2015/456. La prima censura è quindi accolta.

Ragionamento della Corte sulla terza censura: impossibilità assoluta

La Corte ribadisce che l’unico mezzo difensivo ammissibile, in assenza di annullamento della decisione, è la prova di un’impossibilità assoluta di corretta esecuzione. Tale prova non può derivare da difficoltà pratiche, giuridiche o politiche ordinarie.

Nel caso concreto, la Corte respinge le difese bulgare perché:

• le difficoltà nel reperire transazioni analoghe erano di ordine pratico e note già nel procedimento amministrativo;
• la scelta di ricorrere a un esperto indipendente era stata compiuta dalle autorità bulgare, non imposta dalla decisione;
• i contenziosi nazionali non dimostravano un’impossibilità assoluta, anche perché la Bulgaria non aveva provato l’adozione di misure idonee a evitare che i beneficiari conservassero, anche provvisoriamente, il vantaggio;
• la giurisprudenza richiamata nella sentenza C‑325/22 non escludeva il recupero, purché i criteri nazionali fossero compatibili con la decisione della Commissione e conducessero a un valore di mercato al momento dello scambio.

La Corte afferma inoltre che la Commissione non era tenuta a indicare un unico metodo tecnico di valutazione o un valore numerico preciso del prezzo di mercato reale, avendo già offerto nella decisione diverse opzioni di esecuzione. Anche la terza censura viene accolta.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che la Repubblica di Bulgaria, non avendo adottato entro i termini prescritti tutte le misure necessarie per eseguire la decisione 2015/456, è venuta meno agli obblighi derivanti dagli articoli 4, 5 e 6 di tale decisione nonché dal Trattato FUE. La Bulgaria è inoltre condannata alle spese.

Principi pratici per il professionista

La sentenza conferma che il recupero degli aiuti di Stato non si esaurisce nell’adozione di atti interni, ma richiede un risultato effettivo entro il termine della decisione della Commissione. Le difficoltà tecniche nella quantificazione dell’aiuto o il contenzioso interno non bastano, da soli, a integrare l’impossibilità assoluta di esecuzione. Per avvocati e consulenti fiscali, il caso ribadisce anche l’esigenza di distinguere tra contestazione della validità della decisione e difesa nel giudizio di inadempimento: la prima va proposta con ricorso di annullamento, non in sede di esecuzione o di enforcement.