Tribunale, Sentenza T-1052/23

Annullamento dell’esclusione di UH dalle procedure di appalto e sovvenzione

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da UH contro una decisione della Commissione del 1 settembre 2023 con cui l’operatore era stato escluso per due anni da procedure di appalto e di grant award disciplinate dal regolamento finanziario dell’Unione. La controversia nasce dall’esecuzione di un contratto di servizi volto a sostenere l’istruzione giuridica superiore in un terzo Stato e dalle conseguenze di una precedente indagine OLAF.

Fatti e iter amministrativo e giudiziario

Nel 2012 la Commissione pubblicava un bando per un contratto di servizi. UH presentava la candidatura come leader di un presunto consorzio composto anche da A, B e C, e il contratto veniva concluso nel 2013. In parallelo, OLAF avviava un’indagine sulla condotta di UH nell’esecuzione del contratto, conclusa nel 2017 con un rapporto finale che segnalava irregolarità e attività fraudolente. In seguito, la Commissione avviava anche una procedura di esclusione davanti al panel del sistema di early detection and exclusion, culminata nella decisione impugnata, fondata su due motivi: grave illecito professionale e gravi carenze nell’adempimento di obblighi principali.

Normativa rilevante

La decisione impugnata si fondava in particolare sugli articoli 135 e 136 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, relativi rispettivamente al sistema di early-detection and exclusion e ai criteri di esclusione. Per il secondo motivo, la Commissione richiamava anche l’articolo 139 del regolamento 2018/1046 e, in relazione alla disciplina previgente, l’articolo 106 del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012, come modificato dal regolamento (UE, Euratom) 2015/1929. La pronuncia affronta inoltre il rapporto con l’articolo 145 del regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 e con i principi di certezza del diritto e non retroattività.

Primo motivo di esclusione: grave illecito professionale

La Commissione aveva ritenuto che UH avesse commesso grave illecito professionale ai sensi dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera c), del regolamento 2018/1046, in particolare perché avrebbe falsamente rappresentato l’esistenza di un consorzio e la partecipazione di A, B e C all’esecuzione del contratto. Il Tribunale ricorda che, per integrare tale causa di esclusione, occorre una valutazione individuale della condotta e una base fattuale sufficientemente solida, potendo l’illecito consistere anche nella rappresentazione fraudolenta o negligente di informazioni rilevanti per i criteri di selezione o per l’esecuzione del contratto.

Esistenza del consorzio e valore delle prove

Sul punto centrale, il Tribunale afferma che la mera assenza di un accordo di consorzio firmato non consente, da sola, di concludere che il consorzio non sia esistito. Dal bando risultava infatti che un consorzio poteva essere anche una aggregazione informale costituita per una specifica procedura, senza necessità di un accordo sottoscritto. Inoltre, il contratto non imponeva la formalizzazione mediante firma di un consorzio agreement. Ne deriva che la Commissione aveva commesso un errore di diritto nel desumere automaticamente la non esistenza del consorzio dall’assenza di un documento firmato.

Inaffidabilità delle dichiarazioni di A, B e C

Il Tribunale esamina poi i documenti richiamati dalla Commissione nei confronti di ciascun presunto membro del consorzio. Le email e le dichiarazioni di C, A e B non sono ritenute prove sufficientemente cogenti, coerenti e affidabili per dimostrare la mancata partecipazione al progetto. Al contrario, diversi elementi del fascicolo mostrano interazioni operative, designazione di esperti, richieste di informazioni, contributi alla selezione del team e riferimenti espressi a un consorzio coordinato da UH. Il Tribunale sottolinea anche che alcune prese di posizione successive alle indagini OLAF erano potenzialmente influenzate dal contesto investigativo e quindi non decisivamente probatorie.

Tentativi di ottenere un accordo retrodatato o una dichiarazione

La Commissione aveva inoltre ritenuto che UH avesse cercato di ottenere la firma di un accordo retrodatato o, in alternativa, una dichiarazione attestante ex post l’esistenza del consorzio. Il Tribunale osserva che le bozze inviate nel 2016 avevano sì effetti retroattivi, ma ciò era funzionale a formalizzare ex post rapporti cooperativi che, secondo il fascicolo, apparivano realmente esistiti durante l’esecuzione del contratto. Poiché la premessa della Commissione sulla non partecipazione di A, B e C risultava errata, anche la conclusione secondo cui gli atti successivi sarebbero stati finalizzati a occultare una collaborazione inesistente viene giudicata viziata da errore di fatto.

Secondo motivo di esclusione: gravi carenze nell’esecuzione e limitazione temporale

Per il secondo motivo la Commissione aveva rilevato significative carenze nell’adempimento di obblighi principali del contratto, richiamando in particolare le clausole relative all’assicurazione, alla tenuta di contabilità e registri e alla cooperazione con OLAF. Il Tribunale non entra nel merito tecnico di tali inadempimenti, perché accoglie il motivo dedotto da UH relativo alla limitazione temporale.

Errore sulle regole di limitazione e principio di certezza del diritto

La Corte precisa che le regole di limitazione applicabili a una misura di esclusione hanno natura sostanziale, poiché incidono sull’esercitabilità del potere sanzionatorio. Pertanto, per fatti definitivamente cessati il 5 settembre 2015, la Commissione doveva applicare la disciplina vigente a quella data. Tuttavia, l’articolo 106, paragrafo 15, del regolamento n. 966/2012, come modificato dal regolamento 2015/1929, era applicabile solo dal 1 gennaio 2016, mentre l’articolo 139 del regolamento 2018/1046 si applicava solo successivamente e non poteva regolare retroattivamente una situazione già consolidata.

Precisazione sull’articolo 145 del regolamento delegato 1268/2012

Il Tribunale chiarisce inoltre che l’articolo 145, paragrafo 1, del regolamento delegato n. 1268/2012 non fissava un termine di prescrizione per avviare il procedimento, ma solo la durata massima dell’esclusione. Di conseguenza, la Commissione non poteva utilizzare quella disposizione per neutralizzare il problema della tempestività dell’azione amministrativa. In materia di irregolarità lesive degli interessi finanziari dell’Unione, il principio di certezza del diritto esige infatti un termine di limitazione predeterminato, così da evitare che la posizione dell’operatore resti indefinitamente esposta.

Decisione e conseguenze

Il Tribunale accoglie il secondo motivo di ricorso nella parte relativa all’errore di diritto e di fatto sul primo motivo di esclusione, nonché il sesto motivo relativo alla limitazione temporale. Poiché tali vizi investono entrambi i fondamenti della decisione impugnata, l’atto viene annullato integralmente, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi o la domanda subordinata di annullamento parziale degli articoli 2 e 3. La Commissione è inoltre condannata alle spese.

Principio affermato

In una procedura di esclusione ex regolamento finanziario, la Commissione deve fondare la decisione su elementi probatori solidi, coerenti e affidabili; l’assenza di un accordo di consorzio firmato non basta, da sola, a dimostrare che il consorzio non esistesse se il bando o il contratto non imponevano quella formalità. Inoltre, le norme sulla limitazione temporale che incidono sulla possibilità di escludere un operatore sono sostanziali e vanno applicate in base alla disciplina vigente quando i fatti si sono definitivamente consumati, senza retroattività e nel rispetto della certezza del diritto.