Corte di giustizia, Sentenza C-82/24

Appalto pubblico di lavori e applicazione analogica di norme sulla garanzia

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Sąd Okręgowy w Warszawie nell’ambito di una controversia relativa a un appalto pubblico di lavori per l’ammodernamento e l’ampliamento dell’impianto di trattamento delle acque reflue di Czajka. Il tema centrale è se, in base ai principi UE sugli appalti pubblici, sia legittimo integrare il contratto con una disciplina nazionale sulla garanzia propria della compravendita, applicata per analogia e non espressamente richiamata nei documenti di gara o nel contratto.

Fatti e procedimento principale

Nel 2008 l’ente aggiudicatore ha stipulato con un consorzio di imprese, capeggiato da Veolia, un contratto di lavori per l’impianto di Czajka. Il contratto conteneva una carta di garanzia con durata di 36 mesi decorrenti dal certificato di collaudo e un rinvio generale al diritto polacco per le questioni non disciplinate, in particolare al codice civile.

Successivamente si verificarono due avarie ai recuperatori dell’impianto, nel 2014 e nel 2015, per le quali le apparecchiature furono sostituite in garanzia. Nel 2018 l’ente aggiudicatore notificò una nuova avaria riguardante entrambi i recuperatori; il consorzio rifiutò di intervenire, sostenendo che la garanzia fosse ormai scaduta. La controversia riguarda, tra l’altro, penali contrattuali e risarcimento del danno.

Normativa rilevante

La Corte ha richiamato principalmente:

• l’articolo 10 della direttiva 2004/17/CE, sui principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza;
• l’articolo 4 della direttiva 2004/17/CE, relativo agli appalti nei settori dell’acqua;
• l’articolo 2 della direttiva 2004/18/CE, di contenuto identico all’articolo 10 della direttiva 2004/17/CE;
• le disposizioni nazionali sulla descrizione dell’oggetto dell’appalto e sul contenuto del capitolato d’oneri;
• l’articolo 581, paragrafo 1, del codice civile polacco, che per la compravendita prevede la decorrenza di un nuovo termine di garanzia in caso di sostituzione o riparazione del bene.

Inquadramento giuridico della questione

La Corte ha osservato preliminarmente che, tenuto conto dell’oggetto del contratto, poteva persino dubitarsi della corretta qualificazione del caso come rientrante nella direttiva 2004/18/CE, mentre sembrava più pertinente la direttiva 2004/17/CE. Per fornire una risposta utile, ha quindi ritenuto che la questione dovesse essere letta alla luce dell’articolo 10 della direttiva 2004/17/CE, la cui formulazione coincide con quella dell’articolo 2 della direttiva 2004/18/CE.

Ragionamento della Corte

La Corte ha ribadito che il principio di parità di trattamento esige che gli offerenti siano posti su un piano di parità nella preparazione delle offerte e che tutte le condizioni della procedura siano applicate in modo uniforme. Da tale principio discende l’obbligo di trasparenza, secondo cui tutte le condizioni e modalità essenziali dell’appalto devono essere formulate in modo chiaro, preciso e univoco nel bando o nel capitolato, così da consentire agli operatori economici di comprenderne esattamente la portata.

La Corte ha sottolineato che tali principi valgono non solo nella fase di gara, ma anche nella fase di esecuzione del contratto. L’amministrazione aggiudicatrice non può alterare l’economia generale dell’aggiudicazione introducendo, successivamente e senza base espressa, una condizione essenziale che avrebbe potuto influire sulla formulazione dell’offerta.

Con specifico riferimento alla garanzia, la Corte ha considerato che durata e modalità essenziali di attuazione incidono sulle condizioni finanziarie delle offerte e devono quindi essere chiarite ex ante. Ciò è particolarmente rilevante negli appalti di lavori, dove la garanzia può rappresentare un rischio economico significativo per l’aggiudicatario.

La Corte ha poi rilevato che un rinvio generico a disposizioni nazionali, o l’applicazione per analogia di una norma non direttamente applicabile al contratto, è problematico quando la regola non risulti sufficientemente chiara e prevedibile per un offerente ragionevolmente informato e normalmente diligente. Tale esigenza è ancora più forte per gli operatori stabiliti in altri Stati membri, che non possono essere presunti pienamente a conoscenza di interpretazioni giurisprudenziali o prassi nazionali controverse.

Applicazione al caso concreto

Nel caso di specie, la carta di garanzia prevedeva una durata di 36 mesi e un rinvio al diritto polacco per le questioni non disciplinate, ma non indicava espressamente che si applicasse l’articolo 581, paragrafo 1, del codice civile, norma collocata nel capo sulla compravendita. Secondo la Corte, un simile rinvio non sembrava sufficiente, di per sé, a rendere chiaro e prevedibile per gli offerenti che la sostituzione di un bene in garanzia avrebbe fatto ripartire integralmente il termine di garanzia.

La valutazione definitiva spetta tuttavia al giudice del rinvio, che dovrà verificare, alla luce di tutte le circostanze pertinenti, se l’applicazione dell’articolo 581, paragrafo 1, del codice civile fosse davvero sufficientemente chiara e prevedibile anche per il consorzio di imprese, tenuto conto che la capofila Veolia era stabilita in Polonia.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza di cui all’articolo 10 della direttiva 2004/17/CE ostano all’applicazione per analogia, a un contratto di lavori, di disposizioni nazionali sulla garanzia in materia di compravendita non espressamente precisate nei documenti di gara o nel contratto, quando la loro applicabilità non sia sufficientemente chiara e prevedibile per un offerente ragionevolmente informato e normalmente diligente.

Principio pratico per gli operatori

La sentenza conferma che, negli appalti pubblici, le regole che possono incidere sul prezzo e sul rischio contrattuale devono emergere con sufficiente precisione dalla lex specialis o dal contratto. Un rinvio generico al diritto nazionale non basta, se la concreta portata della regola dipende da un’interpretazione giurisprudenziale non univoca o da un’applicazione analogica non agevolmente prevedibile.