Sentenza n. 5984/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa aveva ottenuto l’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari per dodici mesi, con successivo rinnovo, e aveva stipulato un contratto contenente una clausola di revisione dei prezzi collegata alla pubblicazione degli indici ISTAT FOI, applicabile annualmente e comunque dopo dodici mesi dall’aggiudicazione. Dopo avere presentato più istanze di revisione, l’impresa aveva nuovamente richiesto, con nota del 14 marzo 2025, la revisione dei prezzi per l’intero periodo contrattuale, senza ottenere una determinazione dell’azienda sanitaria, e aveva quindi agito contro il silenzio. L’azienda sanitaria ha appellato la sentenza deducendo: il difetto di giurisdizione amministrativa, sostenendo che la clausola prevedesse un meccanismo automatico e vincolato idoneo a configurare un diritto soggettivo; l’estinzione del potere revisionale per effetto della scadenza del contratto; l’inammissibilità del ricorso introduttivo, poiché la nota del 14 marzo 2025 sarebbe stata una mera comunicazione di sollecito; nel merito, l’esclusione della revisione in ragione della natura novativa dei successivi rinnovi contrattuali, anziché di proroghe.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso il difetto di giurisdizione, ritenendo che la clausola contrattuale non prevedesse né l’automatica spettanza della revisione né la sua quantificazione esatta mediante applicazione degli indici ISTAT. Il riferimento agli indici FOI è stato interpretato come parametro per l’esercizio di un potere discrezionale della stazione appaltante, da esercitare all’esito di un’istruttoria e nei limiti parametrici risultanti dagli indici; la controversia riguarda pertanto l’omesso esercizio del potere revisionale e rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alla revisione dei prezzi. È stata respinta anche la tesi secondo cui la scadenza del contratto avrebbe fatto venir meno il potere revisionale: la revisione può proiettare i propri effetti oltre la durata del contratto, poiché la richiesta è possibile solo dopo dodici mesi dall’aggiudicazione e gli indici ISTAT sono pubblicati successivamente al periodo di riferimento. In mancanza di una specifica decadenza prevista dal contratto o dalla legge, la pretesa resta soggetta agli ordinari termini prescrizionali. È stata inoltre ritenuta ammissibile la nota del 14 marzo 2025, qualificata come riproposizione integrale dell’istanza, corredata da un nuovo prospetto di quantificazione e idonea ai sensi dell’art. 31, comma 2, c.p.a. Le questioni relative alla qualificazione dei successivi atti contrattuali come rinnovi o proroghe non sono state esaminate, perché dovranno essere valutate dall’amministrazione in occasione del primo esercizio del potere revisionale e non possono essere decise anticipatamente dal giudice ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, d.lgs. 104/2010

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende le controversie relative alla revisione dei prezzi dei contratti pubblici quando la clausola revisionale rimette alla stazione appaltante un potere discrezionale sull’an e sul quantum della revisione.

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016

  le clausole revisionali “fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate facendo riferimento alle variazioni dei prezzi e dei costi standard, ove definiti”

  La clausola di revisione deve individuare la portata, la natura e le condizioni delle modifiche; il rinvio agli indici di prezzo può costituire un parametro dell’esercizio del potere della stazione appaltante senza determinare necessariamente un automatismo nell’an e nel quantum.

• art. 31, comma 2, d.lgs. 104/2010

  L’istanza avverso il silenzio può essere riproposta quando ne ricorrono i presupposti; una nota che riproponga integralmente la richiesta e contenga una nuova quantificazione della pretesa può costituire una nuova istanza idonea a fondare il ricorso.

• art. 34, comma 2, d.lgs. 104/2010

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su questioni che devono essere previamente valutate dall’amministrazione nell’esercizio del potere non ancora esercitato, poiché la decisione giudiziale non può sostituirsi al primo esercizio della funzione amministrativa.

Massime di principio

• Quando una clausola di revisione dei prezzi richiama gli indici ISTAT senza stabilire che la revisione debba applicarsi automaticamente e nella loro esatta misura, il riferimento agli indici costituisce un parametro dell’attività amministrativa e non un meccanismo integralmente vincolato.
• La controversia sull’omesso esercizio del potere discrezionale della stazione appaltante in materia di revisione dei prezzi rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• La scadenza del contratto pubblico non determina, di per sé, l’estinzione della pretesa alla revisione dei prezzi, quando la clausola consente la richiesta solo dopo il decorso di un determinato periodo e la disponibilità degli indici necessari interviene successivamente.
• In assenza di una specifica previsione legislativa o contrattuale di decadenza, la pretesa alla revisione dei prezzi è soggetta agli ordinari termini di prescrizione.
• Ai fini dell’azione avverso il silenzio, una comunicazione successiva può valere come nuova istanza quando ripropone integralmente la richiesta amministrativa e contiene gli elementi necessari, inclusa la quantificazione della pretesa.
• Il giudice amministrativo non può anticipare la qualificazione giuridica di atti contrattuali o definire il contenuto del potere revisionale prima che l’amministrazione eserciti per la prima volta tale potere.

Come è indicizzato