Sentenza n. 2174/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il militare aveva impugnato la determinazione con cui l’Amministrazione aveva respinto il ricorso gerarchico e disposto il recupero di somme percepite negli anni 2011-2014, nonché gli atti di quantificazione, richiesta di restituzione e rateizzazione del debito. Il TAR aveva accolto la censura di difetto di motivazione, ritenendo non adeguatamente prodotta e specificata la documentazione di servizio posta a fondamento dell’indebito. Il Ministero ha appellato deducendo violazione e falsa applicazione degli artt. 2033 e 2697 c.c., erronea valutazione degli atti, difetto di istruttoria, contraddittorietà e omessa motivazione. In particolare, ha sostenuto che il verbale di constatazione e i prospetti analitici dimostrassero, per ciascun mese e per ciascuna tipologia di emolumento, sia l’avvenuto pagamento sia l’assenza dei presupposti giustificativi. L’Amministrazione ha inoltre valorizzato l’incompatibilità tra le mansioni svolte dal militare e alcune indennità percepite, nonché l’archiviazione del procedimento penale per difetto di dolo, ma non per insussistenza materiale dei fatti, e la sanzione disciplinare non impugnata. Il militare ha resistito all’appello. Le ulteriori censure procedimentali dichiarate assorbite dal TAR non sono state riproposte in appello ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. e sono state quindi escluse dal thema decidendum.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha affermato che la ripetizione di somme indebitamente erogate dall’Amministrazione è doverosa e che il relativo provvedimento non necessita di una specifica motivazione sull’interesse pubblico, essendo sufficiente chiarire le ragioni dell’assenza del diritto alla percezione. La buona fede del percettore incide sulle modalità del recupero, ma non impedisce l’esercizio del potere-dovere restitutorio. L’Amministrazione, cui incombeva l’onere di provare il pagamento e l’assenza della causa giustificativa, lo ha assolto mediante un’attività ispettiva protrattasi per oltre sette mesi, formalizzata in un verbale corredato da prospetti analitici relativi a ciascuna mensilità e tipologia di indennità. Il verbale individuava puntualmente i registri e le scritture ufficiali esaminate e li confrontava con i modelli C/8 e con il sistema informatico utilizzato per la liquidazione. Il Collegio ha ritenuto provato l’indebito quanto a indennità di presenza esterna, ore notturne, lavoro straordinario, servizio fuori sede in navigazione, buoni pasto e indennità festive. A fronte di tale prova, il militare avrebbe dovuto fornire una specifica confutazione delle singole risultanze o documentazione dell’effettivo svolgimento delle prestazioni, ma si è limitato a contestare la metodologia di verifica. Il verbale redatto da pubblici ufficiali è stato ritenuto assistito dall’efficacia probatoria dell’art. 2700 c.c. per i fatti attestati come avvenuti in loro presenza o direttamente compiuti, inclusa la consultazione delle scritture e il raffronto documentale, attività priva di margini di discrezionalità. Le formule sintetiche contenute nella parte riepilogativa del verbale non ne determinavano la genericità, poiché le anomalie erano analiticamente descritte nei documenti allegati. Sono stati inoltre valorizzati gli elementi convergenti derivanti dalle mansioni svolte, dalla mancata contestazione del carattere meramente riepilogativo della firma del comandante sui modelli C/8, dall’archiviazione penale per difetto di dolo e dalla sanzione disciplinare irrogata. L’appellato è stato condannato alle spese di entrambi i gradi, liquidate in euro 6.000, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  La ripetizione dell’indebito oggettivo costituisce il fondamento del recupero delle somme non dovute; nell’azione amministrativa di recupero il provvedimento è doveroso e non richiede una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico, purché siano chiarite le ragioni dell’assenza del diritto alla percezione.

• art. 2697 c.c.

  L’Amministrazione deve provare l’avvenuto pagamento e l’assenza della causa giustificativa; una volta assolto tale onere con documentazione analitica, spetta al percettore fornire la prova contraria.

• art. 2700 c.c.

  Il verbale redatto da pubblici ufficiali fa fede, fino a querela di falso, dei fatti attestati come avvenuti in loro presenza o direttamente compiuti, compresa l’attività di consultazione e raffronto documentale priva di margini discrezionali.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le censure dichiarate assorbite in primo grado devono essere formalmente riproposte dall’appellato; in mancanza, esse non entrano nel thema decidendum dell’appello.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Le spese di giudizio sono poste a carico della parte soccombente secondo il criterio ordinario, con possibilità di valorizzare anche la condotta processuale nei limiti previsti dalla disposizione.

• art. 2, comma 2-quinquies, lettere a) e d), l. 24 marzo 2001, n. 89

  La condanna alle spese ai sensi dell’art. 26, comma 1, c.p.a. può rilevare anche agli effetti previsti dalla disciplina sull’equa riparazione per irragionevole durata del processo.

Massime di principio

• Il recupero amministrativo di somme indebitamente erogate costituisce esercizio di un potere-dovere vincolato e non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico, essendo sufficiente l’indicazione delle ragioni per cui il percettore non aveva titolo alla somma ricevuta.
• In materia di ripetizione dell’indebito, l’Amministrazione deve provare l’avvenuto pagamento e l’assenza della causa giustificativa; tale onere può essere assolto mediante un’istruttoria analitica che raffronti, per singola mensilità e tipologia di emolumento, i dati dei pagamenti con le scritture ufficiali attestanti le prestazioni effettivamente rese.
• Una volta fornita dall’Amministrazione una prova specifica dell’indebito, il percettore deve contestare puntualmente le singole risultanze o produrre documentazione idonea a dimostrare il maturare delle prestazioni; la mera contestazione generale della metodologia di verifica non è sufficiente.
• Il verbale redatto da pubblici ufficiali è assistito dall’efficacia probatoria privilegiata dell’art. 2700 c.c. per l’attività direttamente compiuta di consultazione e raffronto di documenti, quando tale attività costituisce un mero riscontro documentale privo di margini di discrezionalità.
• La buona fede del percettore può rilevare ai fini delle modalità di recupero, ma non impedisce l’esercizio del potere-dovere dell’Amministrazione di ripetere le somme indebitamente corrisposte.
• Le censure dichiarate assorbite dalla sentenza di primo grado devono essere formalmente riproposte dall’appellato ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.; in difetto, non possono essere esaminate dal giudice d’appello.

Come è indicizzato