Sentenza n. 6545/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La cooperativa aveva richiesto l'autorizzazione per una struttura residenziale o semiresidenziale destinata all'accoglienza e all'integrazione sociale e socioculturale di minori. Il Comune e la Comunità di Montagna avevano negato l'autorizzazione rilevando: l'assenza di visitabilità per persone con disabilità, poiché il servizio igienico era separato dall'unità immobiliare e non destinato in via esclusiva alla comunità; la mancata produzione di dichiarazioni di conformità igienico-sanitaria della cucina e relative alle modifiche degli impianti termo-elettrici; l'omesso aggiornamento del piano delle emergenze, anche in relazione alle modifiche distributive interne e al coordinamento dell'esodo con altre attività svolte nell'immobile. Il TAR aveva ritenuto applicabile il requisito della visitabilità anche agli immobili realizzati prima del 1989, non idoneo il servizio igienico promiscuo ed esterno all'unità operativa, essenziale la documentazione impiantistica e indispensabile il piano aggiornato delle emergenze. In appello la cooperativa ha dedotto: violazione dell'art. 1 del d.m. n. 236/1989, sostenendo che i requisiti di visitabilità non si applicassero a un immobile realizzato prima del 14 giugno 1989; violazione dell'Allegato B, sezione I, n. 4, del regolamento regionale FVG n. 158/2022, quanto all'idoneità del servizio igienico; violazione del principio di proporzionalità, poiché l'assenza delle dichiarazioni di conformità avrebbe costituito una carenza meramente formale e integrabile; violazione del principio di proporzionalità anche per il mancato aggiornamento del piano delle emergenze, che avrebbe potuto essere oggetto di integrazione documentale. Le amministrazioni hanno eccepito l'improcedibilità dell'appello, sostenendo che la cooperativa avesse destinato medio tempore l'immobile ad attività di affittacamere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di improcedibilità, ritenendo che l'attività di affittacamere fosse stata intrapresa come attività tampone per limitare le perdite economiche derivanti dalla mancata utilizzabilità dell'immobile e non implicasse la rinuncia all'interesse all'autorizzazione della struttura assistenziale. Nel merito ha respinto il primo motivo: il regolamento regionale FVG n. 158/2022 richiama i requisiti strutturali e funzionali di accessibilità e visitabilità del d.m. n. 236/1989, ma non richiama anche il relativo ambito oggettivo di applicazione né la deroga per gli immobili anteriori al 14 giugno 1989. Tale deroga, essendo eccezionale, deve essere interpretata restrittivamente; in assenza di un espresso richiamo regionale, i requisiti di accessibilità si applicano alle strutture per le quali viene richiesta l'autorizzazione, indipendentemente dall'epoca di costruzione. Ha invece accolto i restanti motivi. Quanto alla visitabilità, il d.m. n. 236/1989 richiede l'accessibilità funzionale e potenziale al servizio igienico, ma non l'uso esclusivo da parte della comunità. L'amministrazione non aveva dimostrato né l'impossibilità per le persone disabili di utilizzare il bagno posto al piano terra né il suo effettivo uso da parte di altri soggetti in modo incompatibile con la normativa. Quanto alla documentazione impiantistica, il diniego si fondava su carenze documentali senza evidenziare una concreta non conformità degli impianti o l'impossibilità tecnica di raggiungere gli standard di sicurezza; l'amministrazione avrebbe dovuto sospendere il procedimento e consentire l'integrazione documentale, anziché definire negativamente l'istanza. Analogamente, per il piano delle emergenze non aggiornato, l'amministrazione avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio e consentire il completamento della documentazione, non avendo dimostrato l'impossibilità di realizzare un adeguato coordinamento dell'esodo con gli altri utilizzatori dell'immobile. L'appello è stato accolto, la sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado è stato accolto e sono stati annullati i dinieghi del Comune dell'11 novembre 2024 e della Comunità di Montagna del 13 novembre 2024. Sono state fatte salve le ulteriori determinazioni dell'amministrazione nell'esercizio del potere di riesame. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• Regolamento regionale FVG n. 158 del 2022

  Il regolamento richiede, per l'autorizzazione delle strutture assistenziali, educative e sanitarie a favore di minori, requisiti strutturali e funzionali comprendenti la visitabilità e la documentazione relativa agli impianti e alle emergenze.

• Allegato B, sezione I, n. 4, regolamento regionale FVG n. 158 del 2022

  La disciplina regionale è stata interpretata nel senso di imporre i requisiti documentali e funzionali pertinenti, ma di consentire l'integrazione delle carenze meramente formali quando non sia dimostrata una concreta non conformità sostanziale.

• d.m. 14 giugno 1989, n. 236

  "deve essere garantita l'accessibilità agli spazi di relazione"; "Questi locali, quando superano i 250 mq di superficie utile devono prevedere almeno un servizio igienico accessibile"

  Il decreto è stato richiamato quanto ai requisiti di accessibilità e visitabilità. Il requisito del servizio igienico accessibile richiede l'utilizzabilità funzionale e potenziale da parte delle persone disabili, ma non necessariamente l'uso esclusivo. La deroga relativa agli immobili anteriori al 14 giugno 1989 non si applica automaticamente quando la normativa regionale richiama solo i requisiti e non anche l'ambito oggettivo di applicazione.

• Principio di proporzionalità dell'azione amministrativa

  In presenza di carenze documentali meramente formali, non accompagnate dalla dimostrazione di una concreta non conformità o di un'impossibilità tecnica di adeguamento, l'amministrazione non può arrestare definitivamente il procedimento, ma deve consentire l'integrazione o sospendere la decisione negativa.

Massime di principio

• Quando una disciplina regionale richiama una normativa tecnica statale soltanto quanto ai requisiti strutturali e funzionali, il rinvio non si estende automaticamente alle disposizioni statali che limitano l'ambito oggettivo di applicazione o prevedono deroghe; tali deroghe, in quanto eccezionali, richiedono un espresso richiamo o una formulazione regionale equivalente.
• Il requisito della visitabilità di una struttura aperta a persone con disabilità richiede che il servizio igienico sia funzionalmente e potenzialmente accessibile e utilizzabile, ma non impone, in assenza di una specifica previsione normativa, che il servizio sia destinato in via esclusiva agli utenti della struttura.
• Il diniego di un'autorizzazione amministrativa non può fondarsi sulla sola mancata produzione di documenti quando l'amministrazione non abbia accertato una concreta carenza sostanziale del requisito sottostante né l'impossibilità tecnica di adeguamento; in tal caso devono essere valutate la sospensione del procedimento e l'integrazione documentale.
• Quando il mancato aggiornamento della documentazione relativa alle emergenze costituisce una carenza formalmente integrabile e non è dimostrata l'impossibilità di assicurare un adeguato livello di sicurezza e coordinamento, l'amministrazione deve consentire il completamento della documentazione, potendo procedere al diniego definitivo soltanto in caso di persistente inerzia o di effettiva inidoneità sostanziale.
• La destinazione temporanea dell'immobile a un'attività diversa, intrapresa per limitare le perdite economiche durante il giudizio sull'autorizzazione dell'attività originariamente richiesta, non determina di per sé la sopravvenuta carenza di interesse all'impugnazione.

Come è indicizzato