Sentenza n. 578/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, anche quale reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a., la deliberazione commissariale di rigetto dell’istanza presentata nel 2014 e integrata nel 2016. Il diniego era motivato dalla mancata preventiva approvazione dello studio unitario della zona previsto dall’art. 21 delle NTA del Piano di Fabbricazione e da criticità relative al coinvolgimento di aree appartenenti a terzi, tali da mettere in dubbio l’unitarietà e la concreta attuabilità dell’intervento. Con il primo motivo sono stati dedotti violazione dei principi di buon andamento e correttezza, violazione del divieto di aggravamento procedimentale, contraddittorietà, travisamento, difetto di istruttoria e motivazione e sviamento, sostenendo che gli atti istruttori favorevoli già acquisiti rendessero l’approvazione sostanzialmente dovuta e che il commissario avesse illegittimamente disatteso l’istruttoria precedente mediante il ricorso a pareri esterni. Con il secondo motivo sono state contestate l’interpretazione dell’art. 21 delle NTA, la necessità e la natura pubblica dello studio unitario, nonché la rilevanza del mancato coinvolgimento dei proprietari terzi, assumendo sufficiente la partecipazione di almeno il 51% della proprietà ai sensi della normativa regionale. Sono stati inoltre contestati i rilievi sulla concreta fattibilità dell’intervento. Con il terzo motivo è stata dedotta la violazione del termine di conclusione del procedimento e l’applicabilità della disciplina vigente alla data di presentazione dell’istanza. È stata infine proposta domanda risarcitoria per il ritardo procedimentale e per la lesione dell’affidamento, in relazione alle spese sostenute e agli atti istruttori favorevoli.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Giustizia, estraneo all’oggetto della controversia, disponendone l’estromissione. Ha respinto l’eccezione del Comune relativa alla mancata notifica ai proprietari terzi, ritenendo che essi non fossero controinteressati sostanziali: il diniego non attribuiva loro alcun vantaggio diretto e immediato e l’eventuale approvazione del piano avrebbe richiesto la loro adesione volontaria, senza effetti espropriativi. È stata respinta anche l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse fondata sull’adozione di un nuovo PUG, poiché il Comune non ne aveva provato l’entrata in vigore e, comunque, la disciplina sopravvenuta avrebbe potuto rilevare solo in una eventuale riedizione del potere, non per valutare la legittimità del diniego adottato sulla base della disciplina previgente. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché la precedente sentenza aveva imposto al Comune soltanto di concludere il procedimento, senza vincolare il contenuto della decisione finale. Gli atti favorevoli precedenti erano meramente istruttori, non definitivi e provenivano da uffici privi del potere decisionale; pertanto, il commissario poteva svolgere ulteriori approfondimenti e acquisire pareri anche esterni. Il secondo motivo è stato respinto in ragione dell’ampia discrezionalità riconosciuta all’amministrazione nella pianificazione attuativa. L’amministrazione non deve limitarsi a verificare la conformità formale del piano allo strumento generale, ma può valutare l’opportunità dell’assetto territoriale proposto e la sua concreta attuabilità. La decisione negativa è stata ritenuta non manifestamente erronea né irragionevole, poiché circa il 30% dell’area apparteneva a terzi non aderenti e il piano non prevedeva strumenti coattivi o garanzie sufficienti per assicurarne la realizzazione integrale. Essendo tale ragione autonoma e sufficiente, il giudice ha ritenuto assorbite le censure relative agli ulteriori motivi del diniego, incluso quello fondato sull’art. 21 delle NTA. Il terzo motivo è stato respinto perché, nella materia considerata, il ritardo nella conclusione del procedimento non incide sulla legittimità del provvedimento finale, pur tardivo; le questioni sulla disciplina applicabile a una futura riedizione del potere sono state ritenute irrilevanti. È stata respinta anche la domanda risarcitoria. Il danno da ritardo relativo a un interesse legittimo pretensivo presuppone la probabile spettanza del bene della vita e non deriva automaticamente dal mero decorso del tempo; nel caso concreto l’istanza era stata legittimamente respinta. È stata esclusa anche la lesione dell’affidamento, poiché la pianificazione attuativa è attività discrezionale e gli atti istruttori favorevoli, non definitivi e provenienti da uffici non decisori, non configuravano una presa di posizione inequivoca dell’amministrazione né un affidamento qualificato sulla futura approvazione. Il ricorso è stato quindi rigettato, con integrale compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  La ricorrente ha qualificato l’impugnazione anche come reclamo avverso l’attività del commissario ad acta; il TAR ha ritenuto di poter prescindere dalla qualificazione, decidendo comunque nel merito.

• art. 21 NTA del Piano di Fabbricazione

  La disposizione è stata posta a fondamento del diniego per la mancata preventiva approvazione di uno studio unitario della zona; il giudice ha ritenuto sufficiente, ai fini del rigetto, l’autonoma ragione relativa alla non concreta attuabilità dell’intervento.

• art. 16, comma 1, lett. b), l.r. Puglia n. 20/2001

  La ricorrente ne ha invocato la disciplina sulla proposta di piano da parte di almeno il 51% della proprietà; il TAR ha ritenuto comunque legittima la valutazione discrezionale negativa sulla concreta realizzabilità del piano.

• art. 37 l.r. Puglia n. 22/2006

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere l’applicabilità ai piani di lottizzazione della disciplina regionale sui soggetti legittimati alla proposta.

• art. 22, comma 1, l. n. 136/1999

  Invocato dalla ricorrente in relazione al termine di conclusione del procedimento; il TAR ha escluso che il ritardo rendesse illegittimo il diniego finale.

• art. 27 l.r. Puglia n. 56/1980

  Richiamato insieme alla normativa statale e regionale in materia di termini procedimentali; la censura è stata respinta perché il ritardo non incideva sulla validità della determinazione finale.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La violazione è stata dedotta dalla ricorrente, ma la sentenza non la esamina specificamente, risultando comunque infondata la contestazione del diniego.

• art. 1 l. n. 241/1990

  Richiamato in relazione ai principi generali dell’azione amministrativa e al divieto di aggravamento procedimentale; il TAR ha ritenuto legittimi gli ulteriori approfondimenti istruttori svolti dal commissario.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Richiamato in relazione all’obbligo di motivazione; il TAR ha ritenuto adeguatamente motivata la deliberazione, anche mediante il richiamo ai pareri acquisiti e l’esposizione dei passaggi istruttori.

• art. 1337 c.c.

  Invocato per la responsabilità da violazione della correttezza e dell’affidamento; la domanda è stata respinta perché non sussisteva un affidamento qualificato sulla conclusione favorevole del procedimento pianificatorio.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità; non è stata ravvisata alcuna violazione nell’attività istruttoria e decisionale del commissario.

• art. 1 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’effettività della tutela giurisdizionale; il giudice non ha ravvisato una violazione derivante dall’attività del commissario.

Massime di principio

• La sentenza che ordina all’amministrazione di concludere un procedimento, senza pronunciarsi sul merito dell’istanza, non vincola il contenuto della determinazione finale; gli atti istruttori precedentemente acquisiti, se non definitivi e provenienti da uffici privi di potere decisionale, possono essere superati dal commissario ad acta mediante ulteriori approfondimenti istruttori.
• Nell’approvazione di uno strumento urbanistico attuativo l’amministrazione esercita potestà pianificatoria e conserva un’ampia discrezionalità, che comprende non solo la verifica di compatibilità con lo strumento generale, ma anche la valutazione dell’opportunità dell’intervento e della sua concreta e integrale attuabilità.
• La presenza, all’interno dell’area interessata da un piano di lottizzazione, di una quota significativa di proprietà appartenenti a terzi non aderenti, in assenza di strumenti coattivi o di garanzie di coinvolgimento, può legittimamente fondare il diniego discrezionale dell’approvazione per insufficiente certezza della realizzabilità unitaria dell’intervento.
• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su più ragioni autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sorreggere il provvedimento e consente di assorbire le censure relative alle altre motivazioni.
• Il danno da ritardo relativo a un interesse legittimo pretensivo non è riconoscibile per il solo superamento del termine procedimentale, ma richiede la verifica della probabile spettanza del bene della vita; il rigetto legittimo dell’istanza esclude, in linea di principio, tale presupposto.
• Nel procedimento di pianificazione urbanistica, gli atti endoprocedimentali favorevoli e il mero protrarsi dell’istruttoria non configurano, di regola, un affidamento qualificato e risarcibile sulla conclusione favorevole, salvo una chiara e inequivoca presa di posizione dell’organo titolare del potere decisionale.

Come è indicizzato