Tribunale, Sentenza T-116/20

Soglie di presenza degli ORNQ e ricorso di annullamento contro il regolamento di esecuzione (UE) 2019/2072

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da un’impresa vivaistica e da due associazioni di categoria contro l’allegato IV del regolamento di esecuzione (UE) 2019/2072, nella parte in cui fissa soglie di presenza degli organismi nocivi regolamentati non da quarantena rilevanti per l’Unione (ORNQ), in prevalenza pari allo 0%, per talune piante da impianto. Il caso si colloca nel quadro del regolamento (UE) 2016/2031 sulla protezione fitosanitaria delle piante e del sistema di commercializzazione del materiale vegetale.

Contesto normativo

Il Tribunale ricorda che il regolamento 2016/2031 mira a determinare i rischi fitosanitari e a ridurli a un livello accettabile. L’articolo 36 definisce le condizioni per includere un organismo nocivo nell’elenco degli ORNQ: identità accertata, presenza nell’Unione, non classificazione come organismo da quarantena, trasmissione tramite specifiche piante da impianto, impatto economico inaccettabile e disponibilità di misure realizzabili ed efficaci. L’articolo 37, paragrafo 2, affida alla Commissione, mediante atto di esecuzione, la fissazione dell’elenco degli ORNQ e delle piante da impianto interessate; il paragrafo 8 consente, in presenza di determinate condizioni, di fissare anche soglie superiori a zero.

Il regolamento di esecuzione impugnato, adottato su tale base, inserisce nell’allegato IV l’elenco degli ORNQ e delle piante da impianto rilevanti per dodici categorie di materiale vegetale, tra cui sementi foraggere, cereali, materiale di moltiplicazione della vite, sementi di ortaggi, piantine di ortaggi e materiale di moltiplicazione delle piante da frutto.

Parti e domande proposte

Le ricorrenti sono la Società agricola Vivai Maiorana Ss, la CIA e la MIVA. La Commissione è convenuta; Parlamento e Consiglio intervengono a sostegno di quest’ultima. Le ricorrenti chiedono:

• l’annullamento dell’allegato IV, parti A, B, C, F, I e J, del regolamento di esecuzione 2019/2072, nei limiti in cui fissano soglie di presenza degli ORNQ;
• in via incidentale, la dichiarazione di invalidità dell’articolo 36, dell’articolo 37, paragrafo 2, e dell’allegato I, sezione 4, punto 3, del regolamento 2016/2031.

Ricevibilità: legittimazione e interesse ad agire

La Commissione contestava la ricevibilità sotto il profilo della legittimazione e dell’interesse ad agire, sostenendo che il regolamento impugnato fosse un atto regolamentare privo di misure di esecuzione ma che non tutte le ricorrenti fossero direttamente interessate.

Il Tribunale accoglie in linea di principio l’idea che il regolamento di esecuzione sia un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione, sicché è sufficiente provare il carattere diretto dell’incidenza ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Ritiene che il divieto di introdurre o spostare piante da impianto con presenza di ORNQ oltre la soglia incida direttamente sugli operatori professionali ai sensi dell’articolo 2, punto 9, del regolamento 2016/2031, senza lasciare discrezionalità agli Stati membri.

Per la prima ricorrente, il Tribunale ammette la legittimazione solo rispetto alla parte C dell’allegato IV, cioè quella relativa al materiale di moltiplicazione della vite. Per la CIA, riconosce la legittimazione in quanto associazione rappresentativa di associati che operano nei settori interessati dalle parti A, B, C, F, I e J. Per la MIVA, la legittimazione è riconosciuta limitatamente alle parti C, I e J, sulla base degli associati effettivamente operanti in tali settori. Il Tribunale respinge anche l’eccezione relativa alla presunta insufficienza delle prove e afferma che la Commissione ha potuto difendersi utilmente.

Quanto all’interesse ad agire, il Tribunale osserva che l’eventuale annullamento delle soglie impugnate potrebbe avere conseguenze giuridiche utili per le ricorrenti, anche se le direttive di commercializzazione del materiale vegetale resterebbero formalmente in vigore. Infatti, tali direttive sono state adattate e si collocano in un rapporto sistematico con il regolamento impugnato; un’annullamento parziale potrebbe indurre il legislatore a rivederle in base all’articolo 266 TFUE. L’argomento della Commissione sull’assenza di un interesse proprio, specifico alla biodiversità, viene quindi respinto.

Chiarezza dei motivi

Il Tribunale respinge anche l’eccezione di irricevibilità fondata sull’asserita mancanza di chiarezza del ricorso. Pur rilevando che la domanda non sempre è articolata con precisione, il Tribunale ritiene che il contesto normativo e le integrazioni fornite nella replica consentano di comprendere la portata delle censure.

Primo motivo: articolo 36, proporzionalità, motivazione e valutazione d’impatto

Le ricorrenti sostenevano che la Commissione avrebbe violato l’articolo 36, lettere e) ed f), del regolamento 2016/2031, il principio di proporzionalità e l’obbligo di motivazione, perché le soglie allo 0% avrebbero imposto un risanamento mediante selezione genetica, con effetti gravi sulla biodiversità e costi eccessivi per gli operatori.

Il Tribunale respinge l’intero motivo perché fondato su una premessa errata: le parti controverse dell’allegato IV e le direttive di commercializzazione non impongono affatto un risanamento mediante selezione genetica. Le misure previste consistono, a seconda dei casi, in ispezioni visive, campionamenti, analisi, estirpazione e distruzione dei materiali infetti, esclusione dalla moltiplicazione, trattamenti con acqua calda o battericidi, uso di strutture a prova di insetto vettore e misure analoghe. Non viene imposto un obbligo generale di selezione genetica.

Il Tribunale osserva inoltre che le direttive di commercializzazione del materiale vegetale, come modificate dalla direttiva di esecuzione (UE) 2020/177, tengono conto dei requisiti fitosanitari fissati dall’allegato IV del regolamento impugnato. In particolare, per la vite, la categoria “standard” continua a esistere e la disciplina tollera determinati sintomi entro limiti precisi, senza prevedere selezione genetica obbligatoria. Anche gli argomenti relativi alla biodiversità, all’analisi EPPO, ai costi di risanamento e alla mancata valutazione d’impatto vengono respinti perché dipendono dalla stessa premessa errata.

Sul piano motivazionale, il Tribunale ritiene che i considerando 12-15 del regolamento di esecuzione bastino a indicare il contesto e gli obiettivi della misura, conformemente all’articolo 296 TFUE. La Commissione non era tenuta a motivare specificamente il costo di metodi di risanamento che il regolamento non impone.

Secondo motivo: violazione dell’ITPGRFA

Le ricorrenti invocavano l’articolo 9, paragrafo 3, dell’ITPGRFA, sostenendo che la soglia zero comprimerebbe i diritti degli agricoltori di conservare, utilizzare, scambiare e vendere sementi o materiale di moltiplicazione.

Il Tribunale respinge il motivo. Da un lato, esso dipende ancora una volta dalla falsa premessa del risanamento mediante selezione genetica; dall’altro, l’articolo 9, paragrafo 3, dell’ITPGRFA non contiene un obbligo chiaro e preciso imponibile all’Unione, ma si limita a rinviare alla legislazione nazionale. Di conseguenza, non può fungere da parametro diretto di legittimità del regolamento impugnato.

Terzo motivo: regolamento (UE) 2018/848

Le ricorrenti affermavano che la soglia zero sarebbe incompatibile con l’articolo 13 del regolamento 2018/848 sul materiale eterogeneo biologico, che consente la commercializzazione di materiale riproduttivo vegetale biologico senza rispettare requisiti di registrazione e di certificazione.

Il Tribunale osserva che il regolamento 2018/848 è di pari rango rispetto al regolamento 2016/2031 e non può essere usato per contestarne la validità. Quanto al regolamento di esecuzione impugnato, l’articolo 13 non lo contraddice: disciplina, in via eccezionale e in un ambito specifico, la commercializzazione di materiale eterogeneo biologico, ma non esclude l’applicazione delle norme fitosanitarie sulle soglie di presenza degli ORNQ. Anche questo motivo è quindi respinto.

Quarto motivo: incompatibilità con la politica agricola comune e altri atti UE e internazionali

Le ricorrenti sostenevano che le soglie zero sarebbero incompatibili con la direttiva Habitat, con il regolamento sui regimi di qualità, con il regolamento sullo sviluppo rurale, nonché con regole internazionali e dell’Unione a tutela della biodiversità agricola.

Il Tribunale ritiene che, trattandosi di atti di pari rango, essi non possano essere invocati per contestare il regolamento 2016/2031. Quanto al regolamento di esecuzione, anche questo motivo riposa sulla medesima premessa erronea relativa alla selezione genetica e ai danni alla biodiversità, già smentita nell’esame del primo motivo. Esso viene pertanto respinto.

Decisione e spese

Il Tribunale respinge il ricorso integralmente. Le ricorrenti sono condannate alle spese della Commissione, mentre Parlamento e Consiglio sopportano le proprie spese in quanto intervenienti.