Sentenza n. 1869/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'esclusione disposta all'esito della verifica di anomalia dell'offerta, contestando anzitutto la violazione del contraddittorio procedimentale, dell'art. 7 della l. n. 241/1990, dell'art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, del paragrafo 22 del disciplinare e del principio di buona fede. Secondo la ricorrente, l'amministrazione avrebbe fondato l'esclusione su una ritenuta insostenibilità complessiva, sulla carenza di resilienza dell'offerta e su uno scenario alternativo, senza avere previamente sottoposto tali elementi al contraddittorio, limitato invece al costo della manodopera. Con il secondo motivo sono state dedotte macroscopiche illogicità, irragionevolezza ed errori nel presupposto, sostenendo che l'amministrazione avrebbe utilizzato un'analisi economica errata e incompleta, estrapolando i dati dell'offerta dallo scenario previsto dalla lex specialis e valutandoli sulla base di una variazione ipotetica del 5% delle superfici. In via subordinata e cautelativa, la ricorrente ha contestato la lex specialis nella parte in cui prevedeva un ribasso unico e un conto economico complessivo, ritenendo che tale impostazione impedisse di fronteggiare variazioni dello scenario di esecuzione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto garantito il contraddittorio, rilevando che la stazione appaltante aveva attivato il sub-procedimento di verifica chiedendo chiarimenti analitici sul costo della manodopera e sul relativo calcolo e che il giudizio di anomalia è globale e unitario. La richiesta di chiarimenti sulla manodopera coinvolge quindi necessariamente la sostenibilità complessiva dell'offerta; il contraddittorio è stato inoltre assicurato dall'esame dei giustificativi e delle integrazioni prodotte dalla concorrente. Quanto al secondo motivo, il giudice ha ritenuto legittimo l'esame dello scenario variabile, in ragione della natura dell'accordo quadro, nel quale le quantità delle aree omogenee non sono predeterminate e possono variare in base alle adesioni degli enti. La stazione appaltante aveva evidenziato che l'utile, pari all'1,01% dei ricavi e a circa 35.048,85 euro in quattro anni, derivava esclusivamente dall'Area 1, mentre nelle altre dieci aree i costi della manodopera superavano i ricavi; inoltre, uno spostamento del 5% delle superfici dagli uffici standard agli uffici ridotti avrebbe determinato un incremento dei costi di 55.801,42 euro e una diminuzione dei ricavi di 39.664,48 euro, assorbendo l'intero margine. È stata altresì ritenuta rilevante l'incongruità della resa dichiarata per gli uffici standard, pari a 4.000 mq/h, rispetto alle prestazioni giornaliere richieste dal capitolato. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile, perché la clausola contestata non era immediatamente escludente e la censura era formulata in termini ipotetici; è stato comunque ritenuto infondato, poiché la scelta di imporre un ribasso unico rientra nell'ampia discrezionalità amministrativa diretta a semplificare la gestione della convenzione, restando a carico del concorrente la formulazione di un'offerta equilibrata e capace di assorbire le fisiologiche variazioni del servizio. Il TAR ha ribadito che la verifica di anomalia mira a valutare globalmente l'attendibilità e l'affidabilità dell'offerta rispetto alla corretta esecuzione dell'appalto, non la singola inesattezza di specifiche voci, e che il relativo giudizio tecnico-discrezionale è sindacabile solo in presenza di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  Il contraddittorio procedimentale è stato ritenuto rispettato attraverso l'attivazione della verifica e la richiesta di chiarimenti analitici, con esame dei giustificativi e delle integrazioni della concorrente.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell'anomalia è stata ricondotta a un giudizio globale sulla sostenibilità e affidabilità complessiva dell'offerta.

• art. 1 l. 241/1990

  Il principio di buona fede non è stato ritenuto violato, poiché la concorrente ha avuto modo di fornire giustificazioni e integrazioni nell'ambito del sub-procedimento di verifica.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia, il giudizio deve essere globale e unitario: la richiesta di chiarimenti su una componente significativa, quale il costo della manodopera, può coinvolgere la sostenibilità complessiva dell'offerta e non impone necessariamente una contestazione separata di ogni profilo poi considerato nel giudizio finale, purché il concorrente abbia avuto effettiva possibilità di presentare giustificazioni pertinenti.
• Nelle procedure per la stipula di accordi quadro, la stazione appaltante può valutare l'affidabilità dell'offerta anche rispetto alle fisiologiche variazioni delle quantità e delle combinazioni di prestazioni che possono verificarsi in fase esecutiva, quando tali variazioni dipendono dalle adesioni dei diversi enti e dalla struttura stessa dell'accordo quadro.
• Un'offerta può essere giudicata complessivamente inattendibile quando realizza l'utile soltanto in una componente e presenta perdite sistematiche nelle altre, se una variazione anche modesta dello scenario di esecuzione è idonea ad assorbire integralmente il margine dichiarato e a compromettere la continuità del servizio.
• La verifica di anomalia costituisce espressione di discrezionalità tecnica ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta e macroscopica erroneità, irragionevolezza o inattendibilità complessiva dell'offerta; non è sufficiente dimostrare la possibile inesattezza di singole voci isolatamente considerate.
• La clausola della lex specialis che impone un ribasso unico non è immediatamente lesiva quando non preclude in radice la partecipazione o la presentazione di un'offerta; la sua contestazione non può essere formulata in termini meramente ipotetici e, comunque, la scelta rientra nella discrezionalità della stazione appaltante se funzionale alla semplificazione della gestione della convenzione.

Come è indicizzato