Corte di giustizia, Sentenza C-191/16

Estradizione di un cittadino dell’Unione verso gli Stati Uniti: non discriminazione e libera circolazione

La Corte, riunita in Grande Sezione, si pronuncia su un rinvio pregiudiziale del Landgericht Berlin in una controversia tra un cittadino italiano e la Repubblica federale di Germania relativa all’autorizzazione della sua estradizione verso gli Stati Uniti. La questione ruota attorno al rapporto tra libertà di circolazione del cittadino dell’Unione, divieto di discriminazione in base alla cittadinanza e disciplina dell’estradizione applicata in attuazione dell’accordo UE-USA del 25 giugno 2003.

Fatti e procedimento principale

Il sig. Romano Pisciotti, cittadino italiano, era ricercato negli Stati Uniti per presunte pratiche anticoncorrenziali. Durante uno scalo all’aeroporto di Francoforte sul Meno, mentre rientrava dalla Nigeria verso l’Italia, fu arrestato dalla polizia federale tedesca in esecuzione della richiesta statunitense di estradizione. Le autorità tedesche ne autorizzarono poi l’estradizione, nonostante la normativa costituzionale tedesca impedisse l’estradizione dei soli cittadini tedeschi.

Il sig. Pisciotti agì quindi per ottenere il risarcimento dei danni, sostenendo che la sua estradizione fosse incompatibile con il diritto dell’Unione, in particolare con l’articolo 18 TFUE. Il giudice del rinvio domandò se l’estradizione verso uno Stato terzo sia, in generale, sottratta al diritto dell’Unione e, in subordine, se la disparità di trattamento tra cittadini nazionali e cittadini di altri Stati membri sia giustificabile alla luce dell’accordo UE-USA e del diritto primario.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l’accordo UE-USA sull’estradizione del 25 giugno 2003, in particolare:

• l’articolo 1, che mira a intensificare la cooperazione in materia di estradizione;
• l’articolo 10, relativo alle richieste concorrenti di estradizione o di consegna;
• l’articolo 17, che lascia impregiudicata la facoltà dello Stato richiesto di invocare motivi di rifiuto previsti da accordi bilaterali e prevede consultazioni se i principi costituzionali ostano all’estradizione.

Sono inoltre richiamati l’articolo 18 TFUE sul divieto di discriminazione in base alla cittadinanza, l’articolo 21 TFUE sulla libera circolazione e la decisione quadro 2002/584/GAI sul mandato d’arresto europeo. Sul piano nazionale, sono menzionati l’articolo 16, paragrafo 2, della Costituzione tedesca e l’articolo 7, paragrafo 1, del trattato di estradizione Germania-Stati Uniti.

Prima questione: ambito di applicazione del diritto dell’Unione

La Corte afferma che la situazione del sig. Pisciotti rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. Il dato decisivo è che il cittadino italiano aveva esercitato il diritto di circolare liberamente nell’Unione, facendo scalo in Germania durante il suo viaggio verso l’Italia. La circostanza che fosse soltanto in transito nello Stato membro richiesto non esclude l’applicabilità dell’articolo 18 TFUE.

La Corte si fonda sulla giurisprudenza Petruhhin, chiarendo che le situazioni connesse all’esercizio della libertà di circolazione e soggiorno rientrano nell’ambito dei Trattati anche quando la materia dell’estradizione è, in linea di principio, di competenza degli Stati membri in assenza di armonizzazione completa.

Seconda questione: disparità di trattamento tra cittadini nazionali e cittadini di altri Stati membri

La Corte osserva che l’accordo UE-USA non disciplina espressamente la differenza di trattamento tra cittadini dello Stato richiesto e cittadini di altri Stati membri. Tuttavia, l’articolo 17 dell’accordo consente allo Stato richiesto di fare riferimento ai motivi di rifiuto previsti dal proprio trattato bilaterale con gli Stati Uniti, nonché di prendere in considerazione i propri principi costituzionali. Di conseguenza, una norma costituzionale che vieti l’estradizione dei soli cittadini nazionali non è di per sé esclusa dall’accordo.

Ciò nonostante, l’esercizio di tale facoltà deve rispettare il diritto primario dell’Unione, in particolare gli articoli 18 e 21 TFUE. Una disciplina che consenta l’estradizione dei cittadini di altri Stati membri ma non dei cittadini nazionali costituisce una restrizione della libertà di circolazione, perché priva i cittadini dell’Unione non nazionali della protezione accordata ai cittadini dello Stato richiesto.

Giustificazione e proporzionalità

La Corte riconosce che l’obiettivo di evitare il rischio di impunità è legittimo nel quadro dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Tuttavia, per essere compatibile con il diritto dell’Unione, la restrizione deve essere necessaria e proporzionata, e non deve poter essere sostituita da misure meno restrittive.

In questa prospettiva, la Corte ribadisce l’approccio di Petruhhin: lo Stato membro richiesto deve prima informare lo Stato membro di cittadinanza del soggetto ricercato, così da consentirgli, se ne ha la competenza, di emettere un mandato d’arresto europeo per gli stessi fatti. Solo se tale Stato non agisce, l’estradizione verso lo Stato terzo può essere autorizzata senza violare gli articoli 18 e 21 TFUE.

Applicazione al caso concreto

Nel caso di specie, risulta che le autorità consolari italiane erano state informate della situazione del sig. Pisciotti prima dell’esecuzione dell’estradizione, ma le autorità giudiziarie italiane non emisero alcun mandato d’arresto europeo. Perciò, la Germania aveva adempiuto all’esigenza di previa cooperazione con lo Stato membro di cittadinanza, e l’estradizione non integrava una violazione del diritto dell’Unione.

Terza e quarta questione

Poiché la Corte risolve la controversia affermando la compatibilità dell’estradizione con il diritto dell’Unione a determinate condizioni, non ritiene necessario esaminare le questioni relative alla qualificazione della violazione ai fini della responsabilità dello Stato.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• la situazione del cittadino dell’Unione oggetto di una richiesta di estradizione verso gli Stati Uniti, arrestato in uno Stato membro diverso da quello di cittadinanza, rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione se egli ha esercitato la libera circolazione e la richiesta è stata presentata nell’ambito dell’accordo UE-USA;
• gli articoli 18 e 21 TFUE non ostano a che lo Stato membro richiesto distingua, sulla base della propria normativa costituzionale, tra cittadini nazionali e cittadini di altri Stati membri e autorizzi l’estradizione di questi ultimi, purché abbia previamente consentito alle autorità competenti dello Stato membro di cittadinanza di chiedere la consegna mediante mandato d’arresto europeo e tale Stato non abbia agito.

Principio affermato

La pronuncia conferma che, in materia di estradizione verso uno Stato terzo, il divieto di discriminazione e la libertà di circolazione impongono allo Stato membro richiesto un obbligo procedurale di prioritaria cooperazione con lo Stato membro di cittadinanza del cittadino dell’Unione ricercato. Solo in mancanza di iniziativa di quest’ultimo Stato l’estradizione verso lo Stato terzo può essere considerata conforme al diritto dell’Unione.