Sentenza n. 2190/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato l’ordine di demolizione adottato dal Comune ai sensi dell’art. 33 d.P.R. 380/2001, relativo a una struttura di circa 15 mq e alta 2,60 metri, realizzata sul terrazzo con alluminio, PVC, vetri e copertura in lamiere termoisolanti, in area sottoposta a vincolo paesistico-ambientale. In primo grado e in appello ha sostenuto che l’opera fosse una pertinenza di modesta entità, un vano tecnico o superficie non residenziale destinata a servizio dell’abitazione, priva di autonoma funzione, autonoma destinazione, incidenza sul carico urbanistico e aumento di volume. Ha inoltre dedotto che la chiusura con vetri rientrasse nell’edilizia libera relativa alle VEPA e che il Comune non avesse adeguatamente istruito e motivato la qualificazione dell’area e dell’intervento. Ha contestato, infine, l’omessa valutazione della possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria mediante la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta la qualificazione dell’opera come nuova costruzione, poiché la struttura, per conformazione, materiali, chiusura su tutti i lati, continuità con la volumetria del piano superiore, aumento di volume e modifica dei prospetti, non costituiva una mera tettoia o una struttura di protezione di spazi aperti. La sua natura pertinenziale non è stata dimostrata e, comunque, le dimensioni e le caratteristiche funzionali evidenziavano un’autonoma consistenza e un’incidenza urbanistico-edilizia incompatibili con la ristretta nozione di pertinenza urbanistica. La chiusura con vetri non escludeva la necessità del permesso di costruire: l’edilizia libera per le VEPA presuppone il rispetto di condizioni puntuali, tra cui l’amovibilità, la trasparenza, la temporaneità della funzione, la mancata formazione di spazi stabilmente chiusi e l’assenza di nuova volumetria o superficie utile. Tali condizioni non ricorrevano nel caso concreto. È stata ritenuta non decisiva anche la contestazione relativa alla disciplina urbanistica dell’area e al vincolo storico, perché l’intervento necessitava comunque preventivamente del permesso di costruire, che non era stato richiesto né rilasciato. Quanto alla fiscalizzazione, il giudice ha affermato che la valutazione sulla sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria appartiene alla fase esecutiva successiva all’inottemperanza spontanea all’ordine di demolizione e non costituisce un requisito di legittimità dell’ordine originario. La proprietaria è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 2.000, oltre accessori, con definitivo addebito del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’ordine di demolizione degli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire; la sua applicazione è stata ritenuta corretta per l’opera qualificata come nuova costruzione priva di titolo.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  La struttura è stata ricondotta alla nozione di nuova costruzione, in ragione della sua consistenza volumetrica e dell’incidenza sull’assetto edilizio.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  La nuova costruzione era soggetta a permesso di costruire, che nel caso concreto non era stato richiesto né rilasciato.

• art. 6, comma 1, lett. b-bis, d.P.R. 380/2001

  «gli interventi di realizzazione e installazione di vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti, cosiddette VEPA, dirette ad assolvere a funzioni temporanee di protezione dagli agenti atmosferici, miglioramento delle prestazioni acustiche ed energetiche, riduzione delle dispersioni termiche, parziale impermeabilizzazione dalle acque meteoriche dei balconi aggettanti dal corpo dell’edificio o di logge rientranti all’interno dell’edificio, purché tali elementi non configurino spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d’uso dell’immobile anche da superficie accessoria a superficie utile»

  L’edilizia libera per le VEPA opera solo quando siano rispettate tutte le condizioni previste dalla disposizione; essa non comprende strutture stabilmente chiuse che determinino nuova volumetria o variazione di superfici.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale base del potere vincolato di vigilanza e controllo sull’attività edilizia.

• art. 29 c.p.a.

  Indicato quale base dell’azione di annullamento proposta in primo grado.

Massime di principio

• Una struttura realizzata su un terrazzo, chiusa su tutti i lati e collegata alla volumetria dell’edificio, costituisce nuova costruzione soggetta a permesso di costruire quando determina un autonomo incremento volumetrico o una modifica dei prospetti, anche se realizzata con vetri, alluminio o altri materiali leggeri.
• La pertinenza urbanistico-edilizia ricorre soltanto per opere accessorie di modesta entità, prive di autonomia funzionale e inidonee a determinare un ulteriore carico urbanistico; dimensioni, conformazione, volumetria, materiali e autonomia economico-funzionale devono essere valutati complessivamente.
• La chiusura con vetrate non rende automaticamente l’intervento edilizia libera. Il regime delle VEPA richiede il concorso delle condizioni normative, tra cui amovibilità, trasparenza, funzione temporanea, naturale microaerazione, assenza di spazi stabilmente chiusi, mancata formazione di nuova volumetria e mancata variazione delle superfici rilevanti.
• La valutazione della possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria per impossibilità tecnica di eseguire il ripristino appartiene alla fase esecutiva successiva all’inottemperanza all’ordine di demolizione e non deve necessariamente precedere l’adozione dell’ordine stesso.
• Quando l’intervento edilizio è privo del permesso di costruire richiesto, l’eventuale contestazione della specifica disciplina urbanistica o paesaggistica dell’area non è decisiva se non può comunque escludere l’obbligo del titolo edilizio.

Come è indicizzato