Sentenza n. 912/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la variante al Piano operativo con cui il Comune di Firenze ha introdotto, nell’ambito della categoria funzionale residenziale, l’uso denominato “residenza temporanea”, comprensivo delle locazioni turistiche brevi e di alcune strutture ricettive extra-alberghiere, vietandone il nuovo insediamento nel nucleo storico cittadino, coincidente con la zona A-sottozona A1. I primi quattro motivi deducevano la violazione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 98 e 99 della l.r. Toscana n. 65/2014, sostenendo che il Comune avesse illegittimamente creato una nuova categoria o sottocategoria funzionale non prevista dalla legislazione statale e regionale; che il divieto incidesse sul diritto di proprietà e su materie riservate allo Stato; che il potere urbanistico fosse stato sviato per disciplinare il turismo e le locazioni brevi, con incompetenza, difetto di istruttoria e carenza di motivazione; e che la misura fosse irragionevole, illogica e contraddittoria. Con il quinto motivo è stata dedotta l’illegittimità del divieto per indeterminatezza del termine “insediamento”, non essendo chiaro se riguardasse soltanto immobili mai destinati a locazione turistica o anche immobili già utilizzati per tale attività e successivamente non più locati. Con il sesto motivo è stata contestata la scelta del procedimento semplificato di approvazione della variante, per violazione degli artt. 30 e 32 della l.r. n. 65/2014, sostenendo che la disciplina avrebbe inciso sul dimensionamento delle destinazioni d’uso residenziali. Il Comune ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per la sopravvenuta approvazione della variante con deliberazione consiliare n. 19 del 7 aprile 2025 e la successiva conformazione degli strumenti urbanistici al PIT con deliberazione n. 20 del 2025.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo perché la variante adottata è stata successivamente approvata con contenuti frutto di nuove valutazioni, anche alla luce delle osservazioni degli interessati e della sopravvenuta l.r. Toscana n. 61/2024. L’approvazione non si è quindi limitata a confermare integralmente la disciplina adottata: in tale situazione, l’eventuale annullamento della delibera di adozione non avrebbe prodotto effetti caducanti sull’atto finale, sicché il ricorso contro il solo atto di adozione ha perso utilità. Il Collegio ha comunque esaminato la fondatezza delle censure, ritenendole infondate. Ha affermato che l’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, del d.P.R. n. 380/2001 e l’art. 99 della l.r. n. 65/2014 consentono ai Comuni di fissare specifiche condizioni e limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso, anche mediante l’individuazione di usi differenziati all’interno della medesima categoria funzionale. La previsione della “residenza temporanea” non crea una nuova categoria funzionale, ma distingue, all’interno della categoria residenziale, un uso caratterizzato da peculiari effetti urbanistici. Il divieto di nuovo insediamento nel centro storico è stato ritenuto una misura specifica, territorialmente circoscritta, temporalmente limitata alla durata del piano e non retroattiva. Esso è stato giustificato dall’esigenza di contrastare overtourism, gentrificazione, riduzione degli alloggi per residenti, alterazione dell’identità urbana e aggravio dei servizi pubblici. Tali finalità rientrano nel governo del territorio e non configurano esercizio surrettizio di competenze statali in materia di ordinamento civile, concorrenza o beni culturali. La limitazione è stata ritenuta compatibile con gli artt. 41 e 42 Cost., proporzionata, necessaria e non discriminatoria, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale ed eurounitaria sulle locazioni brevi. Le scelte urbanistiche, caratterizzate da ampia discrezionalità, sono sindacabili solo per errori di fatto, travisamento, manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza; tali vizi non sono stati ravvisati. Il quinto motivo è stato respinto perché il divieto riguarda chiaramente il futuro e preclude la destinazione di nuovi alloggi alle locazioni turistiche brevi; la questione relativa alla cessazione temporanea di attività già esistenti è stata ritenuta esplorativa e inammissibile per difetto di interesse concreto e attuale. Il sesto motivo è stato respinto poiché la variante riguarda il piano operativo e opera esclusivamente all’interno del territorio urbanizzato, rientrando nell’art. 30, comma 2, della l.r. n. 65/2014; il limite relativo all’incremento del dimensionamento per singole destinazioni d’uso riguarda invece le varianti semplificate al piano strutturale. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  «il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni»

  La disposizione consente agli strumenti urbanistici comunali di stabilire condizioni, limitazioni e, in presenza di specifiche esigenze territoriali e adeguata motivazione, anche divieti circoscritti relativi ai mutamenti d’uso; consente inoltre di distinguere usi differenti all’interno della stessa categoria funzionale.

• art. 99 l.r. Toscana 65/2014

  «gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali [...] possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso»

  La normativa regionale conferma il potere comunale di disciplinare autonomamente i mutamenti di destinazione d’uso mediante condizioni e limitazioni esplicite, oggettive e giustificate da esigenze territoriali.

• art. 30 l.r. Toscana 65/2014

  «sono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato»

  La variante al piano operativo che introduce e limita un uso all’interno del territorio urbanizzato può seguire il procedimento semplificato; il limite dell’incremento del dimensionamento per singole destinazioni d’uso riguarda le varianti semplificate al piano strutturale.

• art. 42 Cost.

  «La proprietà privata [...] può essere [...] limitata allo scopo di assicurarne la funzione sociale»

  Le prescrizioni urbanistiche che vietano nuovi usi turistici in una specifica area producono effetti conformativi sul diritto di proprietà e sono legittime se perseguono finalità di governo del territorio e di interesse sociale.

• art. 41 Cost.

  «L’iniziativa economica privata [...] non può svolgersi [...] in modo da recare danno [...] alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana»

  La libertà di iniziativa economica può essere conformata per finalità sociali e ambientali, comprese la protezione dell’ambiente urbano, del patrimonio storico e delle esigenze abitative.

• art. 117 Cost.

  La disciplina contestata è stata ricondotta al governo del territorio, materia di competenza legislativa concorrente, senza invasione delle competenze statali esclusive in materia di ordinamento civile, tutela della concorrenza o beni culturali.

• art. 19 l.r. Toscana 65/2014

  Rileva nel quadro regionale della pianificazione urbanistica e della variante al piano operativo.

• art. 32 l.r. Toscana 65/2014

  Richiamato insieme all’art. 30 in relazione alla procedura semplificata di approvazione della variante.

• art. 59 l.r. Toscana 61/2024

  Definisce le locazioni turistiche brevi e consente ai Comuni capoluogo di provincia di stabilire criteri e limiti specifici per il loro esercizio; la disciplina è stata ritenuta coerente con la possibilità di adottare misure urbanistiche di governo del fenomeno.

• art. 13-ter d.l. 145/2023

  Il codice identificativo nazionale può essere utilizzato dal Comune per verificare il legittimo esercizio delle locazioni turistiche brevi.

• art. 19 l.r. Toscana 65/2014, commi 6 e 7

  Disciplina l’efficacia degli strumenti urbanistici dopo la pubblicazione dell’avviso di approvazione sul BURT.

• art. 30 c.p.a.

  Non applicato direttamente nel dispositivo; il giudizio riguarda l’annullamento di atti urbanistici e si conclude per improcedibilità del ricorso introduttivo.

Massime di principio

• La sopravvenuta approvazione di una variante urbanistica non rende automaticamente improcedibile l’impugnazione dell’atto di adozione: l’improcedibilità sussiste quando l’atto finale non si limita a confermare le previsioni adottate, ma costituisce il risultato di nuove valutazioni o modifiche; in tal caso l’annullamento dell’adozione non produrrebbe effetti caducanti sull’approvazione.
• La facoltà degli strumenti urbanistici comunali di fissare “specifiche condizioni” ai mutamenti di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale comprende, se sorretta da esigenze territoriali oggettive e da adeguata motivazione, la possibilità di introdurre limitazioni e divieti circoscritti, purché non arbitrari, discriminatori o sproporzionati.
• La distinzione di un uso particolare all’interno di una categoria funzionale, come la “residenza temporanea” nell’ambito della categoria residenziale, non integra la creazione illegittima di una nuova categoria funzionale quando serve a individuare un uso con peculiare impatto urbanistico e a disciplinarne i mutamenti mediante lo strumento urbanistico.
• Il divieto urbanistico di nuovi insediamenti di locazioni turistiche brevi in una specifica area di particolare pregio può costituire legittima espressione del governo del territorio quando sia fondato su dati istruttori relativi a overtourism, riduzione dell’offerta abitativa, gentrificazione, carico sui servizi e tutela dell’identità urbana, e sia limitato territorialmente, temporalmente e quanto agli usi vietati.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte di pianificazione urbanistica è estrinseco e non può sostituire una valutazione giudiziale opinabile a quella amministrativa; sono rilevanti soltanto errori di fatto, travisamento, arbitrarietà, manifesta illogicità o irragionevolezza, purché apprezzabili in modo evidente.
• La variante semplificata al piano operativo è ammissibile per previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato; il limite relativo all’incremento del dimensionamento per singole destinazioni d’uso previsto per le varianti semplificate al piano strutturale non si applica automaticamente alle varianti semplificate al piano operativo.

Come è indicizzato