Sentenza n. 51/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha dedotto che, dopo l’ingresso in Italia in forza di un nulla osta richiesto da una società, il datore di lavoro si era reso irreperibile e non aveva proceduto all’assunzione né alla comunicazione di primo ingresso. Ha quindi impugnato il silenzio dello Sportello Unico per l’Immigrazione sull’istanza di rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione, sostenendo che la mancata instaurazione del rapporto fosse a lui non imputabile e che l’Amministrazione, in applicazione della circolare del Ministero dell’Interno del 20 agosto 2007, fosse tenuta a consentire il rilascio del titolo. Con motivi aggiunti ha impugnato la sopravvenuta revoca del nulla osta, deducendo: violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione personale dell’avvio del procedimento e del preavviso; difetto e contraddittorietà della motivazione; violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 per omessa indicazione dell’interesse pubblico e dell’indennizzo; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e lesione dell’affidamento per l’adozione tardiva dell’atto; violazione dell’art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998 per il mancato rilascio del permesso per attesa occupazione; illegittimità del mancato subentro di un nuovo datore di lavoro e violazione dell’art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998. L’Amministrazione ha sostenuto la tardività dei motivi aggiunti e, nel merito, la loro infondatezza.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti, ritenendo assorbente l’infondatezza nel merito. La revoca del nulla osta era motivata dalla mancanza, ab origine, della capacità economico-finanziaria del datore di lavoro: gli accertamenti dell’ITL presso l’Agenzia delle Entrate avevano evidenziato un volume d’affari della società pari a 8.950 euro, ritenuto insufficiente per il rilascio di qualunque nulla osta. Il ricorrente non ha contestato puntualmente tale dato né ha prodotto elementi idonei a smentire gli accertamenti, limitandosi ad affermazioni generiche sui lavori svolti dalla società. La revoca è stata qualificata come decadenza o revoca sanzionatoria, espressione di un potere vincolato di verifica dei requisiti necessari per il rilascio del nulla osta, non soggetta ai presupposti propri della revoca ex art. 21-quinquies né al termine ragionevole dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies. Il TAR ha riconosciuto che l’Amministrazione non aveva assicurato al lavoratore una comunicazione personale dell’avvio del procedimento, poiché aveva comunicato gli atti soltanto alla società richiedente; tuttavia ha ritenuto applicabile l’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990, trattandosi di provvedimento vincolato il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso in presenza dell’insufficienza originaria dei requisiti. Inoltre, il ricorrente non aveva indicato quali elementi avrebbe potuto introdurre nel procedimento e che avrebbero potuto incidere sull’esito. La circolare del 20 agosto 2007 sul permesso per attesa occupazione è stata ritenuta applicabile soltanto quando il datore, in possesso dei requisiti, divenga successivamente indisponibile all’assunzione per causa non imputabile allo straniero. Essa non opera invece quando il nulla osta sia stato rilasciato in assenza originaria dei requisiti economico-finanziari del datore, poiché ciò consentirebbe di eludere il sistema dei flussi programmati e di ottenere un titolo di soggiorno senza i presupposti di legge. Per la stessa ragione, l’insussistenza ab origine dei requisiti preclude anche il rilascio del permesso per attesa occupazione e rende irrilevante l’eventuale affidamento incolpevole dello straniero. La censura relativa al subentro di un nuovo datore di lavoro è stata respinta perché generica e astratta. Il silenzio dell’Amministrazione non era quindi illegittimo, non sussistendo alcun obbligo di provvedere favorevolmente sull’istanza di permesso per attesa occupazione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 22 d.lgs. 286/1998

  La revoca del nulla osta può fondarsi non soltanto sulle specifiche cause ostative previste dalla disciplina dell’ingresso per lavoro, ma anche sull’originaria mancanza dei requisiti prescritti, inclusa la capacità economico-finanziaria del datore di lavoro.

• art. 22, comma 5.01, d.lgs. 286/1998

  Il meccanismo di formazione del nulla osta non impedisce all’Amministrazione di svolgere successivamente i controlli e di revocare il titolo quando emerga l’originaria insussistenza dei requisiti.

• art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998

  Non impone il rilascio del permesso per attesa occupazione quando il nulla osta sia stato revocato per originaria mancanza dei requisiti del datore di lavoro.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998

  La censura relativa ai sopraggiunti nuovi elementi e al subentro di un nuovo datore di lavoro deve essere specificamente dedotta e non può fondarsi su affermazioni generiche.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve essere portata a conoscenza personale del soggetto direttamente inciso dal procedimento; non è sufficiente la comunicazione inviata al datore di lavoro richiedente quando il procedimento incide sul titolo del lavoratore straniero.

• art. 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve essere personale nei confronti del destinatario direttamente interessato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto riguarda il procedimento volto al diniego di un’istanza e non è propriamente configurabile come preavviso di revoca di un titolo già rilasciato.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La disciplina della revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse non si applica alla revoca sanzionatoria o decadenza fondata sull’originaria mancanza dei requisiti necessari per il rilascio del titolo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine ragionevole previsto per l’annullamento d’ufficio non governa la revoca sanzionatoria o decadenza conseguente all’accertamento dell’originaria insussistenza dei requisiti.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  «non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato»

  La violazione della comunicazione di avvio non comporta l’annullamento quando il provvedimento è vincolato e il ricorrente non indica elementi partecipativi idonei a modificare l’esito.

• art. 117, comma 5, c.p.a.

  La proposizione di motivi aggiunti contro un provvedimento connesso all’oggetto del ricorso avverso il silenzio consente la prosecuzione dell’intera controversia nelle forme del rito ordinario.

Massime di principio

• La revoca del nulla osta al lavoro subordinato può essere adottata come decadenza o revoca sanzionatoria quando l’Amministrazione accerti l’originaria insussistenza di un requisito legale per l’ingresso del lavoratore straniero, compresa la capacità economico-finanziaria del datore di lavoro; tale potere è vincolato e non richiede la comparazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento secondo la disciplina della revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990 o dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies.
• Il permesso di soggiorno per attesa occupazione può essere valutato quando il datore di lavoro, originariamente in possesso dei requisiti, divenga successivamente indisponibile all’assunzione per causa non imputabile allo straniero; non può invece essere rilasciato quando il nulla osta sia stato ottenuto in assenza originaria dei requisiti del datore, poiché ciò eluderebbe i requisiti legali e il sistema dei flussi programmati.
• La mancata comunicazione personale dell’avvio del procedimento al lavoratore direttamente inciso dalla revoca del nulla osta costituisce violazione delle garanzie partecipative; tuttavia, se il provvedimento è vincolato e il ricorrente non indica quali elementi avrebbe potuto introdurre per incidere sull’esito, opera l’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990 e l’atto non è annullabile.
• Chi impugna un provvedimento per omessa o incompleta comunicazione di avvio deve indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto nel procedimento e la loro potenziale idoneità a incidere sulla decisione; soltanto dopo tale allegazione grava sull’Amministrazione l’onere di dimostrare l’immutabilità dell’esito.
• L’accertata insussistenza ab origine dei requisiti necessari per il nulla osta al lavoro subordinato esclude l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere favorevolmente sull’istanza di permesso di soggiorno per attesa occupazione e rende irrilevante l’eventuale affidamento incolpevole dello straniero.

Come è indicizzato