Sentenza n. 1516/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il parere paesaggistico reso all’esito del riesame di una precedente istanza di regolarizzazione. La vicenda riguardava vari interventi realizzati nel tempo, alcuni già assentiti o ritenuti assentibili, e ulteriori opere abusive, tra cui un garage realizzato dopo il 1999 mediante sbancamento del terreno sul lato nord, con scopertura di una parete dello scantinato e realizzazione del portone di ingresso. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, come modificato dall’art. 12 d.l. 76/2020, per violazione del principio del cosiddetto one shot puro: secondo il ricorrente, l’amministrazione avrebbe posto a fondamento del nuovo diniego motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria dei precedenti procedimenti. Sono stati inoltre dedotti sviamento, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, erroneità della motivazione, contraddittorietà e illogicità manifesta. Con il secondo motivo è stata dedotta la nullità o illegittimità del provvedimento per violazione o elusione del giudicato formatosi su precedenti sentenze del TAR, sostenendo che il garage e gli sbancamenti fossero già ricompresi nelle opere assentite in sanatoria nel 1989 e che l’amministrazione avesse riproposto contenuti decisori già censurati. Con il terzo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 167 d.lgs. 42/2004, nonché difetto di motivazione e di istruttoria, sostenendo che il garage fosse un volume tecnico privo di rilevanza volumetrica e che lo sbancamento fosse riconducibile agli interventi sottoposti a procedimento paesaggistico semplificato ai sensi del d.P.R. 31/2017.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Quanto al primo motivo, ha escluso l’applicabilità ratione temporis della versione dell’art. 10-bis l. 241/1990 introdotta dal d.l. 76/2020, ritenendo che la disposizione, in quanto incidente sostanzialmente sull’esercizio del potere amministrativo, si applichi ai procedimenti iniziati dopo la sua entrata in vigore e non al solo procedimento di riesercizio del potere successivo all’annullamento. Il procedimento originario e il provvedimento precedentemente annullato erano anteriori alla novella; pertanto, il provvedimento impugnato costituiva la prima occasione nella quale l’amministrazione poteva applicare la nuova disciplina, riesaminando complessivamente la vicenda. Quanto al secondo motivo, il giudice ha escluso la violazione o elusione del giudicato. Le precedenti sentenze avevano annullato i provvedimenti per difetto di istruttoria, senza accertare che il garage fosse compreso nelle opere assentite nel 1989. La documentazione tecnica allegata alla stessa istanza del ricorrente attestava invece che il garage era stato realizzato dopo il 1999, mediante ulteriori sbancamenti, e non coincideva con il locale di sgombero seminterrato di 47 mq già oggetto della sanatoria del 1989. L’amministrazione aveva quindi posto rimedio al precedente difetto istruttorio distinguendo le opere già assentite dal garage e dalle opere accessorie successive. Quanto al terzo motivo, il TAR ha ritenuto adeguata la motivazione del parere, che individuava il garage come nuova volumetria realizzata in area soggetta a rilevanti vincoli paesaggistici e naturalistici: fascia dei 300 metri dalla battigia, Piano territoriale paesaggistico dell’Isola di Ustica e zona B della Riserva naturale orientata. L’art. 167 d.lgs. 42/2004 non consente l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica per interventi che abbiano creato nuove superfici utili o nuovi volumi, anche se interrati e anche se qualificati come volumi tecnici. Il garage non poteva essere considerato volume tecnico, poiché tale nozione riguarda locali destinati esclusivamente a impianti necessari all’edificio e non spazi con destinazione complementare residenziale. Lo sbancamento non poteva essere valutato autonomamente mediante procedimento semplificato, poiché costituiva opera accessoria e funzionale alla realizzazione del garage, priva di autonomia rispetto all’opera principale. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  In caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato.

  La versione introdotta dal d.l. 76/2020 ha natura sostanziale e si applica ai procedimenti iniziati dopo la sua entrata in vigore; non è sufficiente che sia successivo alla novella il solo procedimento di riesercizio del potere conseguente all’annullamento giudiziale.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità per elusione o violazione del giudicato non ricorre quando l’amministrazione, in sede di riesercizio del potere, si conforma al precedente annullamento colmando il vizio istruttorio rilevato dal giudice e adotta una nuova valutazione riferita a opere diverse da quelle già assentite.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  L’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica è precluso per gli interventi che abbiano creato nuove superfici utili o nuovi volumi o incrementato volumi legittimamente esistenti; il divieto vale anche per volumi interrati e per quelli qualificati come tecnici.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  La disciplina sanzionatoria paesaggistica concorre, nel provvedimento, a fondare l’esclusione della regolarizzabilità delle opere abusive incompatibili con i vincoli paesaggistici.

• art. 3 d.P.R. 31/2017

  La riconducibilità astratta di uno sbancamento agli interventi soggetti a procedimento semplificato non consente una valutazione autonoma quando lo sbancamento è strutturalmente e funzionalmente collegato alla realizzazione di un manufatto principale non sanabile.

• art. 17 d.P.R. 31/2017

  La possibilità di prescrivere misure compatibilizzanti nel procedimento semplificato non opera per un intervento accessorio privo di autonomia rispetto a un’opera principale incompatibile e non regolarizzabile.

Massime di principio

• La disciplina del cosiddetto one shot puro introdotta nell’art. 10-bis l. 241/1990 dal d.l. 76/2020, incidendo sostanzialmente sui limiti del potere amministrativo, si applica ai procedimenti iniziati dopo la sua entrata in vigore; non trova applicazione quando il procedimento originario e il provvedimento poi annullato siano anteriori alla novella, anche se il nuovo provvedimento è adottato in sede di riesercizio del potere dopo l’entrata in vigore della legge nuova.
• Non viola né elude il giudicato l’amministrazione che, dopo l’annullamento di un diniego per difetto di istruttoria, rinnovi la valutazione distinguendo le opere già assentite da quelle ulteriori, realizzate successivamente e non coperte dai precedenti titoli, purché si conformi alla portata conformativa della decisione giudiziale.
• L’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica previsto dall’art. 167 d.lgs. 42/2004 è precluso per qualsiasi intervento che comporti incremento di volume o superficie utile, senza che rilevino la natura interrata dell’opera o la qualificazione del volume come tecnico.
• Un garage non costituisce volume tecnico ai fini paesaggistici, poiché la nozione di volume tecnico riguarda esclusivamente locali destinati a impianti necessari e non locali con destinazione complementare a quella residenziale.
• Uno sbancamento funzionalmente necessario alla realizzazione di un manufatto principale non può essere valutato e sanato autonomamente mediante procedimento paesaggistico semplificato quando è privo di reale autonomia e condivide l’incompatibilità paesaggistica dell’opera principale.

Come è indicizzato