Sentenza n. 1036/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, gestore dello scalo di Genova, ha impugnato il decreto nella parte relativa ai sistemi di aiuto visivo luminosi (AVL) e agli ulteriori beni e aree situati nel sedime aeroportuale. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 7, 8, 9 e 10 della legge n. 241/1990 e dell'art. 9, comma 2, della convenzione di gestione aeroportuale, lamentando l'omessa comunicazione di avvio del procedimento e il mancato coinvolgimento nei lavori istruttori svolti da ENAC ed ENAV. Ha sostenuto che la partecipazione avrebbe consentito di verificare consistenza, stato, funzionalità, beni serventi, interferenze infrastrutturali e condizioni tecniche della consegna, evitando l'imposizione di responsabilità operative e oneri manutentivi senza interlocuzione preventiva. Con il secondo motivo ha contestato l'insufficiente precisione dell'allegato A nell'individuazione dei sistemi AVL e dei beni strumentali, nonché i difetti di istruttoria e motivazione e le ricadute organizzative ed economiche dell'operazione. ENAV ha eccepito l'incompetenza territoriale del TAR Liguria, il difetto originario di interesse per la natura meramente ricognitiva ed esecutiva del decreto e, subordinatamente, la sopravvenuta carenza di interesse per i beni già consegnati. Nel merito ha sostenuto che la disciplina normativa avrebbe reso vincolata la retrocessione e che gli effetti per il gestore sarebbero stati soltanto indiretti; ha inoltre invocato l'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha delimitato l'oggetto residuo del giudizio dichiarando improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda relativa ai beni e alle aree infra-sedime consegnati nel maggio 2021 e accettati dalla ricorrente. Ha invece ritenuto persistente l'interesse quanto ai sistemi AVL. Ha respinto l'eccezione di incompetenza territoriale, qualificando il decreto come atto plurimo e funzionalmente scindibile, riferito ai singoli aeroporti mediante schede separate e produttivo di effetti territorialmente localizzati; pertanto la competenza appartiene al TAR del luogo in cui si producono gli effetti della porzione dell'atto impugnata, ai sensi dell'art. 13 c.p.a. Ha respinto anche l'eccezione di difetto originario di interesse, poiché il decreto individua concretamente i sistemi da retrocedere, dispone il trasferimento al demanio statale, l'assegnazione gratuita a ENAC e impone al gestore la presa in consegna e gli oneri di gestione, manutenzione e alimentazione elettrica. Nel merito ha accolto il primo motivo. La ricorrente era sia destinataria diretta degli effetti del decreto sia soggetto facilmente individuabile; non le era stata comunicata l'avvio del procedimento né era stata coinvolta nell'istruttoria, e non sussistevano ragioni d'urgenza. La conoscenza del generale processo di riallocazione delle competenze non sostituiva la comunicazione di avvio del procedimento specifico. La partecipazione avrebbe potuto incidere sull'individuazione dei beni, sulla loro effettiva strumentalità, sui beni serventi, sulle interferenze con infrastrutture rimaste a ENAV e sulle condizioni tecniche della consegna. È stata esclusa l'applicabilità dell'art. 21-octies, comma 2, poiché la retrocessione non era integralmente vincolata: ai sensi degli artt. 692 e 693 cod. nav., il demanio aeronautico civile statale ha natura di demanio accidentale e il bene appartenente originariamente a ENAV entra nel demanio solo a seguito di una scelta amministrativa di retrocessione, preceduta da valutazioni sull'esatta individuazione, appartenenza e strumentalità dei beni. Il secondo motivo è stato assorbito, in quanto i profili di difetto di istruttoria, motivazione e indeterminatezza risultano collegati all'omessa partecipazione procedimentale. Il decreto è stato quindi annullato nei limiti relativi ai sistemi AVL dello scalo di Genova, con obbligo per le amministrazioni di rieditare il potere mediante un nuovo procedimento limitato a tali beni e preceduto dalla comunicazione di avvio alla ricorrente. Le spese sono state compensate integralmente.

Norme richiamate

• artt. 7, 8, 9 e 10 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio e la partecipazione sono necessarie quando il provvedimento produce effetti diretti sul destinatario o pregiudizio su soggetti individuabili; la conoscenza del procedimento generale non sostituisce quella relativa allo specifico procedimento.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La disposizione non si applica quando la partecipazione omessa avrebbe potuto incidere sull'individuazione dei beni, sulla loro strumentalità, sulle interferenze e sulle modalità della retrocessione; in tal caso non è dimostrato che il contenuto dell'atto sarebbe stato necessariamente identico.

• artt. 692 e 693 cod. nav.

  Il demanio aeronautico civile statale è demanio accidentale: la destinazione del bene al servizio della navigazione aerea non è sufficiente, poiché, se il bene appartiene a un soggetto diverso dallo Stato, occorre una scelta amministrativa di retrocessione.

• art. 13 c.p.a.

  La competenza territoriale spetta al TAR del luogo in cui si producono gli effetti della specifica porzione di un atto plurimo e funzionalmente scindibile, anche se l'atto è formalmente unitario ed emanato da amministrazioni centrali.

• art. 9, comma 2, convenzione di gestione aeroportuale

  La norma è richiamata dalla ricorrente quale base della dedotta esigenza di coinvolgimento del gestore, ma la decisione fonda l'accoglimento principalmente sulla disciplina generale della partecipazione procedimentale.

Massime di principio

• Un provvedimento formalmente unitario adottato da amministrazioni centrali può essere qualificato come atto plurimo e funzionalmente scindibile quando individua, con determinazioni riferite a singoli siti, beni e obblighi distinti; in tal caso la competenza territoriale si determina con riferimento al luogo in cui si producono gli effetti della specifica porzione impugnata.
• Il gestore aeroportuale deve ricevere la comunicazione di avvio del procedimento relativo alla retrocessione e al successivo affidamento in concessione di sistemi aeroportuali quando il provvedimento lo individua quale soggetto obbligato alla presa in consegna e agli oneri di gestione, manutenzione e alimentazione.
• La conoscenza da parte del privato di un generale processo amministrativo o normativo non equivale alla comunicazione di avvio del procedimento specifico, che deve consentire la presentazione di elementi tecnici e documentali prima dell'esercizio del potere.
• L'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990 non rende irrilevante l'omessa partecipazione quando il procedimento comporta valutazioni discrezionali sull'esatta individuazione dei beni, sulla loro effettiva strumentalità, sull'appartenenza e sulle interferenze con beni o infrastrutture di altri soggetti.
• La destinazione di un bene al servizio della navigazione aerea non determina automaticamente la sua appartenenza al demanio aeronautico civile statale: se il bene appartiene originariamente a un soggetto diverso dallo Stato, l'acquisto della natura demaniale presuppone una specifica scelta amministrativa di retrocessione.
• Quando l'annullamento dipende dall'omessa partecipazione procedimentale, il giudicato impone la riedizione del potere mediante un nuovo segmento procedimentale rispettoso del contraddittorio, senza predeterminare necessariamente il contenuto della successiva decisione.

Come è indicizzato